【深度】认清国企混改的内涵与关键问题

新一轮的国有企业混合所有制改革，集中于如何有效强化和放大国有资本功能这一焦点上，是国有资本面向企业外部和社会资本，谋求企业发展和资本集中、重组、扩张的改革。即通过国有资本和社会资本的相互结合，放大国有资本的功能，同时也为社会资本进入国有经济传统领域打开大门。然而，要深入推进国有企业混合所有制改革，首先要认清其内涵和其中的关键问题。

国有企业混合所有制改革的内涵

关于混合所有制改革的概念内涵分析，需要辨别混合所有制、混合所有制经济和混合经济的概念。

混合所有制最早来源于20世纪六七十年代西方国家对传统资本主义自由放任经济模式的改良理论——“混合经济”论。混合经济主要源于凯恩斯的国家干预经济理论，经汉森、萨缪尔森、科斯、诺斯等人的发展而形成，实质上指的是国家干预的、以私人经济为基础的市场经济。

根据《牛津经济学词典》，混合所有制是关于所有制的制度安排；混合所有制经济是指各种不同所有制资本，通过多元投资、相互融合而形成的产权配置结构和经济形式；混合经济是用于描述一个介于放任自流市场经济和计划经济之间的经济，特指有市场机制和政府干预并存的经济。

通过文献梳理和作者分析判断，混合所有制是微观层面的概念，指的是存在不同类别生产资料所有制的混合，不仅包括公有制与私有制的混合，还包括国家所有与集体所有的混合；混合所有制经济是一个宏观层面的语义概念，它是指国家所有、集体所有、非公所有的生产资料所有制成分，至少两种组合在一起的经济制度，表现形式主要有：交叉持股、股份制、上市，发展而成的微观形态是混合所有制企业；混合经济是西方国家的概念，指的是私人经济为主的市场经济加入了国家干预调控，与我国的混合所有制经济形成的背景和社会体制不同，我国的混合所有制经济是从公有制发展而来的以公有制为主体、其他所有制共同发展的经济制度。

国有企业混合所有制改革的现状

在分类改革的推进方面，2015年，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》与《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》相继出台，指导推进国有企业分类改革。目前，中央企业功能界定与分类已经完成，29个省（区、市）出台了分类意见或方案，但进行实质性分类改革实践的地方并不多，大多是照搬国家层面的政策。其中，上海和深圳的分类改革实践在全国有重要的示范意义。

具体而言，上海市的改革思路是以准确界定国有企业功能定位为切入点，全面推动国有企业的分类改革，促进企业发展。其具体做法是，根据国有企业的市场属性的不同，兼顾企业股权结构、产业特征和发展阶段，按照资产规模、营业收入、利润和人员等指标的占比情况，将国有企业分为竞争类、功能类和公共服务类这三种类型。深圳则率先在全国实现了包括文化传媒资产在内的国有资产集中统一监管，并在数年前就根据不同企业特点，确立了分类监管考核的办法，基本实现了“一企一策”的考核方式。

在混改领域的推进方面，改革从非垄断行业向垄断行业推进，从子公司、项目层面逐渐向集团公司层面推进。从2016年开始，垄断行业的混改加快“破冰”步伐。2019年，混改在垄断行业将更加开放，正在甄选第四批混改试点企业。

在公司治理结构优化的推进方面，国有资本与其他所有制资本通过股份制上市、收购非国有企业、引入非国有资本改制、员工持股、项目PPP等混改途径进行融合，法人公司的治理结构进一步优化。混改方式主要包括两种：一种是在存量业务上通过老股转让与增资扩股的方式引入战略性投资，以及通过员工持股进行股权激励；另一种是在增量业务上通过与其他所有制资本进行合资形成新的混合所有制企业。在积极引入社会资本、规范发展混合所有制经济方面，2017年，央企混改引入社会资本规模达到3386亿元。2018年，仅在北交所通过产权转让和增资扩股两种方式完成的国有企业有196家，共引入社会资本450.22亿元。在混合所有制企业户数进展方面，据最新统计数据显示，中央企业及各级子企业混合所有制户数占比达到69%，省级国企混合所有制户数占比达到56%。越来越多的竞争性企业在混改中进一步调整股权比例，促进企业形成了有效制衡的法人治理结构。

在管理结构推进方面，管人、管事、管资产的“国资委+国有企业”的二级管理结构正转变成管资本的“国资委+运营公司/投资公司+国有企业”的三级管理结构。2016年12月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》。2017年4月，国务院办公厅转发该方案，取消、下放、授权43项国资监管事项。同年，国有资本投资运营公司在原有2家试点的基础上，扩展到了“2+8”共计10家，即诚通集团、中国国新2家运营公司试点，和国投、中粮集团、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等8家投资公司试点。26个地方国资委改组组建了72家投资运营公司。有统计数据显示，已有36家省级国资委改组组建了142家国有资本投资运营公司。2018年底，国资委又确定了航空工业集团、国家电投等11家央企为国有资本投资公司试点企业。国有经济管理由管资产转向管资本为主，管理结构中的各主体权责发生了本质性变化，正在形成混合所有制改革依法合规的操作规则。

国有企业混合所有制改革的问题

在新的“1+N”政策体系的推动下，国有企业混改在分类改革、垄断行业改革、公司治理结构改革、国企管理体制结构改革等方面取得了一些进展。同时，存在一些突出的问题。各细分产业领域国有企业“混改”存在的种种问题，最主要的原因不在“混改”自身，而在于“混改”之外。

国企混合所有制改革的内涵和外延不清晰，主要原因是国资股权多元化与混合所有制混杂等问题突出。很多已经完成了改制的企业里，法人治理结构并没有发生变化，只是注册方式由全民所有制改成公司制，且资本结构仍是国有独资。这些国有独资的公司不属于混合所有制企业，他们的改制也不属于混合所有制改革，但在目前的改革实践和研究分析中，并没有进行区分，仍模糊地将改制作为国企混合所有制改革的主要途径之一，这是混合所有制改革内涵和外延不清晰问题造成的。还有的研究和实践将央企重组和不同层级的国有企业重组以及国企改制作为混合所有制改革的重要内容，这也存在着类似的混合所有制改革内涵和外延不清晰问题，使得国资股权多元化与混合所有制混杂，如煤电一体化重组、央企重组等。

国企混合所有制改革如果不能实现企业去行政化管理，则不能保障国有企业成为真正的市场经营主体，相当一部分“混改”后的企业的决策与经营行为没有根本性改变，主要原因是法律和政策体系的缺失。混合所有制改革虽然改变了国有独资的股权结构，但是仍然在国有股权比例上存在一些问题，国有绝对控股、国有相对控股、国有参股的功能和管理方式没有得到进一步明确，存在同股不同权问题。另外，很多企业都是整合二级、三级子公司上市来完成混合所有制改革的任务，集团公司业务没有发生实质性变化，国有企业领导人的双重身份局面仍未改变，使得行政化管理难以向市场化转变。

另外，混合所有制改革并不能很好地解决影响国有企业过度投资和非理性投资的政府干预以及国有企业的经理人代理问题。即使新一轮混合所有制改革形成了新的“三会一层”的法人公司治理结构，但由于混合所有制企业中国有企业与民营企业权利不明确，“三会一层”难以实现权责分明，不能发挥各自的作用，故不能保障形成有效的制衡机制。而在法律层面上，无论是《企业法》，还是《公司法》，都没有对政府这个监管者的权利进行约束。如果企业经营不实现去行政化，国有企业和改制以后的混合所有制企业的市场主体地位就无法得到保障。实际上，在国有企业混合所有制改革的过程中，没有出台针对混合所有制改革的专项法律，来保障不同所有制企业的资本处决权利。在政策层面上，在国有企业改革“1+N”政策体系的顶层设计下，虽然在试点、税收等方面出台了一些政策，混改也在国企改革“双百行动”中被作为一个重点改革方向，但总体来说，各细分产业领域国企混合所有制改革也缺乏细分的、针对不同模式改革的具体政策体系。

国有资产流失担忧、同股不同权与企业融合难成为阻碍各细分产业领域国企混合所有制改革的重要因素，主要原因是现有的资产评估机制、国有资产管理体制、国有资产监督机制和产权交易市场的发展都不完善，仍不能为混合所有制改革提供良好的外部条件。虽然政策文件指明了国有资本与非国有资本混合的原则性标准，但并没有形成具体的管理机制来指导怎么“混”和“混”多少。在混合的过程中，可能出现低估国有资产、高估非国有资产，或是国有企业管理层及非国有资本投资者串通的机会主义行为。因此，这些可能性情况使得国有企业管理层产生混合所有制改革会导致国有资产流失的担忧，影响国有企业进行混合所有制改革的推进。同时，民营企业虽然想通过发展混合所有制企业来获得各细分产业领域国有企业的政策资源，但由于担心同股不同权问题会导致他们在混改中没有话语权，无法保障自己的股权权益，因而不敢冒风险。另外，由于国有企业与非国有企业在文化、制度规范等方面存在很多差异，在发展混合所有制过程中可能存在企业融合难的问题。

国有企业混合所有制改革的政策建议

国有企业中存在的内部人控制、委托代理等问题使得国有企业行为不经济，使得国有资本经营效率低下。为了解决这一问题，有必要引入非国有资本，对国有企业进行混合所有制改革，形成有效制衡的管理结构，从而改变国有企业的经营和行为模式，促使国有企业行为合理化，并发展成为世界一流企业。因此，本文从立法建设、完善政策体系、提供保障条件、分类改革与分行业改革和未来研究方向等方面，对国企混改提出政策建议。

第一，加快国企混合所有制改革专项立法建设。

用法律条文清晰界定政府的干预范围，并明确政府干预过度的惩罚措施，做到真正的“政企分开、政资分开”。另外，用法律的权威性保障不同所有制资本参与各细分产业领域国有企业混合所有制改革的权益，确保同股同权，防止国有企业凭借一股独大的股权结构及政策优势侵占民营企业的资本和利益，消除非国有资本在参与国企混改上的弱势群体意识，使得不同所有制资本自愿参与混改，形成混合所有制改革良性的参与机制。

第二，完善国有企业混合所有制改革的政策体系。

国资委应完全按照国企改革顶层设计转变职责，针对国有资本投资公司和运营公司细化监管资本制度，提高国有资本的管理效率，且在对各细分产业领域国有企业的管理上，不再干涉，放权给资本投资公司与资本运营公司；清晰界定国有资本投资公司和运营公司对各细分产业领域国有企业的监管职责范围，保障各细分产业领域国有企业投资行为合理化。加快促使党组织以纪律检查委员会的形式在各级主体中扎根，形成各级主体的监督机构及信息反馈平台，对干预过度、冲动投资、监管无作为等进行调查取证并听证，形成各级主体的约束机制。

第三，完善国有资产评估机构、产权交易市场等外部保障条件。

出台政策支持国有资产评估机构、产权交易市场等为国企混改提供第三方评估和服务的市场组织得到快速发展，以科学的理论和方法定性国有资产流失问题，判断经营风险的市场性与人为性，科学界定正常问题与人为问题，为国有企业市场化经营松绑，提供一定的自由决策和发展空间，为各细分产业领域国有企业混合所有制改革营造良好的市场服务环境，从而通过市场化机制促进能源国企在人事、薪酬等方面进行制度调整。

第四，促进国企分类改革优先进行，分细分产业对竞争性企业和垄断性企业进行有差别的混改。

对细分产业领域国有企业实行有差别的混合所有制改革，促使各细分产业领域国有企业分类改革优先进行，对各细分产业领域国有企业的公益性和商业性进行区分，为混合所有制改革划定清晰的领域和范围，促使竞争性业务补短板和提升市场竞争力，促使垄断性业务先进行机制转型，再提升市场竞争力。对有特殊或专项任务的各细分产业领域国有企业，可以在实行优先股和国家特殊管理股制度的基础上进行市场化经营改革，在保障国家能源安全的基础上提高能源效率，促使增资扩股，扩大国有资本的功能。对于处于完全竞争领域的业务，应该按照市场规律进行专业化经营，国有资本可以控股、参股或是退出。对于处于国家战略性行业的各细分产业领域业务，国有资本应该绝对控股，但应该建立相应的利益共享机制。对于处于公益类行业的各细分产业领域业务，国有资本在绝对控股的基础上，可以通过业务和项目层面与民营资本等非国有资本进行合资。同时，各细分产业领域的混改还应该与政策发展的导向及行业发展的趋势联系起来。除此之外，应该建立参与各细分产业领域国企混改的企业资质筛选机制，对产业资本、金融资本进行筛选，选取在业务上具有协同效应的战略投资者。

第五，进一步深化国企改革多目标冲突方面的理论研究。

国有企业改革存在着控制力与效率、市场化与国有资产流失等多目标冲突问题。为了更好地促进各细分产业领域国有企业混改，下一步可以深化国有企业改革多目标冲突方面的理论研究，并结合混合所有制改革的实践情况调研，逐步形成对各细分产业领域国有企业混合所有制改革具有指导性意义的方案和实践模式。

（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）