地方立法中预付电费制度创新与探索：“先用电后交钱”原为电力交易习惯性做法

摘要

电费为供电企业主要债权，也是主要法律风险源。《电力供应与使用条例》第39条关于欠费30日后经催交仍不交纳且必须再提前3-7天通知方可停电催交电费的规定，更加剧了回收电费的困难。欠费难题长期困扰供电企业，催生供电企业纷纷在合同法中寻求法律支持，在电费回收实践中探索尝试预付电费方式，防范欠费风险，并积极推动预付电费法律制度在电力立法中得到确立。

（来源：电力法律人茶座 ID:dlflrcz 作者：白如银）

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“先用电后交钱”原为电力交易习惯性做法

电力消费的特点是用户使用之后才能准确计量出一段期间的实际使用电量，其交易金额才可以确定，导致电力产品的交易自然适宜采用“先用电、后交钱”方式，可以形象称为“赊电制”。

《电力法》、《合同法》的条文隐含的主流交易方式就是赊电制。

《电力供应与使用条例》第27条规定：“供电企业应当按照国家核准的电价和用电计量装置的记录，向用户计收电费”；

第39条规定：“违反本条例第二十七条规定，逾期未交付电费的，供电企业可以从逾期之日起，每日按照电费总额的千分之一至千元之三加收违约金，具体比例由供用电双方在供用电合同中约定；自逾期之日起计算超过30日，经催交仍未交付电费的，供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。”

《供电营业规则》第82条也规定：“供电企业应当按国家批准的电价，依据用电计量装置的记录计算电费，按期向用户收取或通知用户按期交纳电费。”这些条款都规定根据实际使用电量收取电费，即默认主要交易方式为赊电制。

另外，现行立法仅在《供电营业规则》第87条规定对于未安装用电计量装置的临时用电用户方允许供电企业预收电费，这也只是针对临时用户在用电期限短、电量不适宜准确计量的情况下实行的权宜之策，并不普遍适用。

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预付电费方式期盼法律确认

各地供电企业起先在居民用户、个体经营户中推行以IC充值卡方式预购等值电量的做法，方便了用户交纳电费；还在部分企业用户中要求预存一定额度电费，待定期抄表后据实结算，多退少补，这些预付电费交易方式，有效防范了欠费风险，在实践中也逐渐被用户认可和接受，符合商品交换规律和合同法原理，科技发展也为普遍推行预付电费方式提供了技术支持。

但是，人们固有观念仍然是习惯“先用电、后交费”，国家立法对预付电费方式又没有明确的规定，由此一些用户就以不具有法律依据为由抵制预付电费方式，使其推行起来困难重重。

实践中，也经常发生政府部门和司法机关将预付电费定性为供电企业强迫用户交易、强制收取“电费押金”的违法行为，予以行政处罚或判决供电企业承担不利后果的案例。如2004年至2006年期间，某县供电局与8家砖厂协商按月收取“预收购电款”，月底结算抵顶电费。2006年8月，某县工商局以该做法涉嫌不正当竞争为由立案调查，认定某县供电局作为公用企业，滥用优势地位，强行向用户预收购电款，违反了《反不正当竞争法》第6条规定，并构成国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第4条第（六）项“对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或削减供应相关商品，或者滥收费用”的限制竞争行为，对某县供电局作出停止违法行为并罚款2万元的行政处罚决定。这就是一起比较典型的否认预付电费方式的实际案例。

预付电费方式亟需各方面认识上的转变，更需要法律上的确认。2002年7月25日，原国家经贸委办公厅《关于安装负控计量装置供用电有关问题的复函》(国经贸厅电力函〔2002〕478号)载明：“用电人先付费、供电人后供电是近年出现的一种新型供用电方式。采用此种方式供用电不违反法律、法规的规定，但须经供用电双方协商一致。”这是国家电力主管部门对预付电费方式合法性的首次正面回应，但是效力较低。

《合同法》第182条规定：“用电人应当按照国家有关规定和当事人的约定及时交付电费”，该条款已经明确交付电费的方式既可以按照国家原有规定执行（如《电力供应与使用条例》第27条、第39条等），也可以由供用电双方自愿协商约定，只要不违反法律禁止性规定或者公序良俗原则即可。从这个意义上讲，实践中已经运行多年的预购电量或预存电费方式并不违反《合同法》的规定。

从市场交易角度讲，一般商品都有“先钱后物”、“一手交钱一手交物”和“先物后钱”（即赊购）三种交易方式。电具有商品属性，但鉴于其在使用之后才能确定“量”以及据此计算出准确的交易金额（电费），故“一手交钱一手交物”方式没有实践上的可行性。但电力交易方式可以有赊电制（“先用电、后交费”）与预付电费（“先交费、后用电”）两种，这符合市场交易规则。电费交纳方式应交由电力交易双方协商确定，由电力用户自主选择，民事法律不应越权干涉。

基于以上考虑，云南、天津、宁夏等9省（市、区）地方立法及时吸纳了成功的实践经验，坚持市场交易规则和《合同法》的公平、自愿原则，在确立预付电费法律制度方面先行一步，解除了“先买后用”的法律障碍，这是电力立法的一次重大变革，有利于约束恶意拖欠电费的行为，缓解供电企业经营风险，维护供用电秩序。

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地方立法中预付电费法律制度解析

2004年出台的《云南省供用电条例》第17条规定：“供电企业对用户可以预收电费”，在全国电力立法中首次规定了预付电费制度，对其他省市的地方电力立法具有重要的引领、示范意义。此后，又有8部地方电力立法对购电制、预存电费等方式在立法上予以确认，这些立法条文重点关注“预付电费”的具体方式、预付电费的情形和预存电费金额三个问题。

预付电费方式具体有

购电制、预存电费两种

《天津市供用电条例》规定了“预付电费、预购电”两种方式；《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》规定“提倡使用购电装置用电”；《河南省供用电条例》规定了“预购电、预存电费”两种方式；《广西壮族自治区供电用电办法》规定了“预收电费、安装预付费计量装置”两种方式；《青海省供用电条例》规定了“购电制、预付电费”两种方式；《重庆市供用电条例》、《宁夏回族自治区供用电条例》规定了“购电制、预存电费”两种方式。前述立法关于预付电费称谓各有不同，但总体思路是一致的，都为“先钱后物”方式，可进一步细分为购电制（或“预购电量”）和预存电费两种方式。

购电制主要采用IC充值卡（主要适用于居民用户）、预购电装置等手段，用户先交费购电再使用。此时，交付的电费已实际为供电企业所有，同时用户获得等值的电量，将由供电企业根据用户需求持续交付。

预存电费，是用户先预交、预存一部分电费（如预存电费银行代扣、电费储蓄等）后即使用电能，在约定的结算时间抵顶实际电费或划拨电费到供电企业收费账户的支付方式。此时，预交的电费相当于预付款，在银行账户预存的电费可以仍为用户所有但应专款专用，用户对应获得供电企业将来提供一定电量的权益。9部地方立法中，只有湖南规定了购电制一种方式，云南的规定比较笼统，其他省（市、区）的立法都包含了购电制、预存电费两种方式。

实行预付电费方式有

法律上的严格限制

实行预付电费方式，同时受强制缔约义务与合同自由原则的双重规范。《合同法》第4条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”，规定了合同自由原则，即合同当事人具有缔结合同的自由、选择相对人的自由、决定合同内容的自由、选择合同方式自由等基本权利。也就是说，是否采用预付电费方式，应由供电企业和用户协商确定。

国家立法还赋予供水、供气、供暖、公共交通、邮政、电信等公用事业承担强制缔约的义务。所谓强制缔约义务，是指公民或法人依据法律的规定，负有应相对人的请求，而与其订立合同的义务。公用事业具有独占经营的性质，如允许其享有缔约自由，必将危害用户的日常需要，因此法律强使其负有强制缔约义务，非有正当理由，不得拒绝消费者的缔约请求。

《电力法》第26条规定：“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务；不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电”。《电力供应与使用条例》以及各省的地方立法也有类似意思的条文，都旨在强调供电企业负有强制缔约义务。《消费者权益保护法》第16条规定：“经营者……不得设定不公平、不合理的交易条件，不得强制交易”。《反垄断法》第17条规定：“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：……（三）没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易”。这些法律同时规定了法律责任条款。

从上述法律规定来看，供电企业对缔约的相对人（即用户）没有任意选择的权利，无法定理由不得拒绝用户的用电申请，包括电费交纳方式在内的供用电合同内容必须双方协商确定，供电企业不得将采用预付电费方式作为签订供用电合同的先决条件。基于此，前述9部地方电力立法大多强调了双方应在平等自愿、协商一致的基础上签订供用电合同、由用户选择交费方式等内容。

但是，对于履约能力不健全、信誉不佳、欠费风险较大的用户，因负有强制缔约义务，供电企业一般很难与其就预交电费方式达成“合意”，又不能像一般商品交易那样依照合同自由原则拒绝供电，最终只能坐视电费被长期拖欠形成巨额债务，国有资产流失之后方可履行催告、停电等程序方可刹住欠费继续扩大的后果，这又显失公平。对此，立法也应有所作为，发挥其平衡利益的作用，允许供电企业对于诚信记录不佳、潜在欠费风险较大、习惯性欠费的用户，可要求其预付电费。

云南等省的立法在此方面已经有所突破。如《云南省供用电条例》第28条规定“专用变压器供电、临时用电、安装预付费计量装置的用户应当按月预交电费；预交电费确有困难的用户可以先用电后交付电费，但应当依法提供担保。”《重庆市供用电条例》第34条也规定：“对于有拖欠电费记录的用电人，供电企业可以选择收费方式。”《青海省供用电条例》第30条规定供电企业“可以根据用户的信用状况及履约能力，分别采取购电制、预付电费、分期结算等方式，向电力用户计收电费。”这些立法规定值得称道。

预付电费金额应当适当

预付电费方式以及预购电量、预存电费数额应由双方在供用电合同中约定。购电制情况下，用户可自主决定预购电量，并根据实际决定后续购买量，电量使用完毕即自动停电。采用预存电费方式的，由双方协商确定预存电费金额，一般每月基本固定，按月结算、多退少补之后，剩余金额不足约定预存金额的，用户应当补足，否则在用户不履行其预存电费的在先合同义务时，作为后履行供电义务的供电企业有权中止供电，这即为行使《合同法》第67条赋予的后履行抗辩权。

一般，预存电费金额以不过重增加用户负担、足够保证供电企业电费权益安全为原则确定，实践中多约定为相当于用户正常月份一个月的电费，这些做法也得到一些地方立法的确认，《云南省供用电条例》第17条、《青海省供用电条例》第30条都规定“不得超过用户一个月预计用电量的电费”，这些规定是恰当的。

综上，各省地方电力立法在《电力法》《合同法》框架内先行先试，创新性确认预付电费交易方式，为国家层面电力立法的修订完善积累了经验，其价值也在实践中得到验证。预付电费法律制度已经成为方便用户交费和督促用户诚信履约，减轻供电企业经营压力的可行做法。也期盼《电力法》《电力供应与使用条例》等立法在修订中能够吸纳现有成熟的地方电力立法经验，将该制度明确纳入新的法律条文之中。