电网建设地方立法比较与发展趋势（上）

摘要《电力法》、《电力设施保护条例》等国家层面电力立法对电网建设的规定较为原则。为了解决电网建设存在的突出问题，各地方电力立法补充完善了电网建设相关内容，单项立法也日渐增多。文章从电网规划、电网建设征地、电力线路避让特殊保护区、地下电缆通道建设、电力设施与其他设施相互妨碍关系、电网建设征占林地以及电网建设工程环境影响评价等七方面介绍了地方立法关于电网建设法律制度的创新与突破以及立法新趋势。

（来源：微信公众号 电力法律人茶座 ID：dlflrcz 作者：白如银）

电力属于网络型产业，电力的生产、输送、供应都借助电力网。建设坚强的电网，优化网络结构，保障电力安全可靠输送和供应，是电网企业的首要任务，也是电力立法首要关注的领域。《电力法》、《电力设施保护条例》等国家层面电力立法都将电网建设作为重要内容予以规范，各省（自治区、直辖市）以“电力设施”和“供用电”冠名的地方立法也都必然要对电网规划和建设作出规定。特别是2006年以来，为细化完善《电力法》相关规定，解决电网建设存在的突出问题，各地关于电网建设的专项立法也提上议事日程，已有《广东省电力建设若干规定》、《湖南省电力建设若干规定》、《上海市加快电网建设若干规定》、《福建省电网建设若干规定》和《广西壮族自治区电网建设促进办法》等单项立法；还有《河北省电力条例》、《甘肃省电网建设与保护条例》、《海南省电力建设与保护条例》、《黑龙江省电力设施建设与保护条例》、《湖北省电力设施建设与保护条例》、《浙江省电网设施建设保护和供用电秩序维护条例》等合并规范电力建设、电力设施保护、供用电秩序等方面两项及以上内容的地方电力立法。

这些地方电力立法总的态势是，更加突出电网建设的内容，且就电网建设事项单独立法或与“电力设施保护”、“供用电秩序维护”内容合并立法且提高其条款权重的趋势明显，一些省份已将电力立法的重心转移到了电网建设领域。比较、分析地方电力立法关于电网建设的规定，呈现如下新特点、新趋势：

01突出强调电网发展规划与

其他规划的统一性、衔接性

电网建设，规划先行。《电力法》第10条规定：“电力发展规划应当根据国民经济和社会发展的需要制定，并纳入国民经济和社会发展计划。电力发展规划，应当体现合理利用能源、电源与电网配套发展、提高经济效益和有利于环境保护的原则。”电网建设与改造规划是电力建设和发展的前提和基础，应当纳入城乡建设总体规划并与相关规划衔接，确保各规划之间相吻合、相协调，以保障电网建设顺利推进，电力供应满足社会需要，同时避免社会资源浪费。

目前，地方电力立法都普遍强调应将城乡电网建设与改造规划纳入城乡建设总体规划。地方各级人民政府电力管理部门或发展改革部门编制电网发展与改造规划，并应当征求电力企业意见。县级以上人民政府及其有关部门制定、执行城乡总体规划和土地利用总体规划时，应统筹考虑电力发展需要，合理预留、安排相应的电力设施用地、架空电力线路走廊和地下电缆通道，实现电力的适度超前发展，有利于解决实践中因城乡规划未考虑电力发展的需要预留电力设施用地或线路走廊、电缆通道而致使电网建设受困的窘境。

因此，一些地方如海南、甘肃、云南、上海、天津、内蒙古、福建、吉林、黑龙江、河南、广东、湖北、江苏、浙江等省（市、区）的电力立法都特别强调电网规划的适度超前原则及与其他规划的一致性、衔接性。具有代表性的立法是《广西壮族自治区电网建设促进办法》第二章“发展规划”，其中第8条规定：“电网建设应当与经济社会发展相协调,符合国家能源发展战略和电力产业政策。电网发展规划应当纳入城乡规划和土地利用总体规划,并与电源、林业、水利、市政、铁路、公路、航道、港口、环境保护、电信、广播电视等相关专项规划相衔接。涉及电网建设的专项规划,有关部门在编制、修订或者批准前应当征求电网规划主管部门的意见。”

第9条、第10条强调：“县级以上人民政府城乡建设、规划、国土资源、林业、农垦等部门应当按照电网发展规划及其相关设计规范,对变电站(所)、开关站(开闭所)等电网设施用地和架空输、配电线路走廊、电力电缆通道、电网设施保护区作好规划预留”；“编制城市新区、工业园区规划时,应当将相应区域的电网设施规划纳入其控制性详细规划,预留公用配套供电设施用地和通道。新建住宅小区、旧城改造、新农村建设应当规划预留公用配套供电设施用地和通道。新建、改建、扩建城市道路、桥梁、隧道、涵洞等基础设施时,应当统筹考虑地下输、配电线路和其他地下电网设施,为其预留位置和通道。”

第11条规定：“禁止任何单位和个人擅自变更经批准的电网发展规划，占用已纳入规划的电网设施用地和架空输、配电线路走廊、电力电缆通道及电网设施保护区和规划预留公用配套供电设施用地和通道。”

第12条规定：“非电网设施建设单位因建设需要,确需对已规划的电网设施用地,架空输、配电线路走廊和电力电缆通道的位置进行调整的,应当征求电网企业意见,依法办理规划调整手续。”

此外，《重庆市供用电条例》第9条、第10条还对电网规划的变更条件及程序作出具体规范，较具操作性。

02分类设定电网建设征地补偿制度

关于电网建设用地的取得方式，《电力法》未作具体规定，实践中问题突出，各地电力立法高度关注并实现了一定突破，体现在以下两点：

普遍强调电力设施用地采用划拨方式

建设电力设施用地应当依法办理土地使用手续。《物权法》第137条规定建设用地使用权取得方式有出让和划拨两种。属于永久性用地且符合国家《划拨用地目录》的，可以依法划拨取得，这也是电力建设用地的主要方式。《划拨用地目录》规定的可以划拨方式取得土地的电力设施种类包括发（变）电主厂房设施及配套库房设施，发（变）电厂（站）的专用交通设施，配套环保、安全防护设施，输配电线路塔（杆），巡线站、线路工区，线路维护、检修道路，变（配）电装置，直流输电换流站及接地极；输变电、配电工程给排水、水处理等水工设施，输变电工区、高压工区等。需要依法征用土地的，应当支付土地补偿费和安置补偿费。

湖北、甘肃、广西等省（区）电力立法承接《物权法》、《土地管理法》等上位法规定，重申对电力建设用地采用划拨方式，如《湖北省电力设施建设与保护条例》第17条规定：“发电厂、变电站、开关站、换流站用地符合国家划拨用地目录的，依法通过划拨方式取得建设用地使用权。架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）和地下电缆通道建设不实行征地，电力设施建设单位应当对杆、塔基础用地的建设用地使用权人或者土地承包经营权人给予一次性经济补偿。”地方电力立法即便没有专门作出规定的，电网建设用地符合《划拨用地目录》的，仍可采用划拨方式取得国有土地使用权。

另外，电力设施建设过程中，属于临时用地（如临时堆放物料、通行需要占用土地）的，由电力设施建设单位到国土资源部门办理临时用地审批手续，被临时占用的土地使用权不变；使用结束后，即归还原权属所有人。如《黑龙江省电力设施建设与保护条例》第13条规定：“电力设施用地中属于永久性用地且符合国家《划拨用地目录》的，依法划拨取得。属于临时用地的，依法办理临时用地审批手续，土地权属不变。”

普遍规定线路走廊和电缆通道不征地

输电线路遍布城乡、星罗密布，其线路走廊和地下电缆通道如果一律征地，则征地面积巨大、电网建设费用激增必致电价攀升，更严重的是大量土地资源闲置浪费；另，输电线路杆、塔基占地虽数量庞大，但其绝大多数单体占用土地面积非常小，且既不改变土地的效用，也非常少地限制土地的收益，如按照《土地管理法》对其征收既不现实也没必要，因此以不征地较为妥当。

目前的通行做法是，电杆用地、塔基用地不征地、无建设用地使用权证。湖北、福建、河南、重庆、甘肃、广西、宁夏、黑龙江、浙江、河北等多数省份出台立法或规范性文件规定不征地、不办证，以“一次补偿、永久用地”方式解决。如《江苏电力保护条例》第6条规定：“架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）和地下电缆通道建设不实行征地，电力建设单位应当对杆、塔基础用地的土地承包经营权人或者建设用地使用权人给予一次性经济补偿。”也有一些电力立法，如《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》第10条规定：“架空电力线路的塔基础用地需要办理用地手续；架空电力线路的电杆、拉线用地、线路走廊和地下电缆通道建设不实行征地。”实践中，一些500千伏以上电压等级占地较多的塔基用地办理了征地手续。

03电力线路建设应当避让

敏感区域或特殊保护区域

新建电力线路选址要统筹考虑土地、环境以及电力需求等各方面因素，处理好电力线路与周围建筑物、构筑物的相邻关系，避让相关特殊保护区域，确保电力设施的安全，同时消除电力设施对周边环境的不良影响。主要涉及以下三点：

电力设施跨越房屋的应采取安全

措施，500千伏及以上架空电力

线路不得跨越房屋

根据线路设计规程，330千伏及以下架空电力线路采取安全措施后可以跨越建筑物、构筑物，但500千伏及以上架空电力线路不得跨越，这些技术要求逐渐纳入地方电力立法。如《甘肃省电网建设与保护条例》第21条规定：“新建500千伏以下架空输、配电线路需要跨越建筑物、构筑物时，建设单位应当采取安全措施，保证跨越建筑物、构筑物的导线在最大弧垂情况下与建筑物、构筑物的最小垂直距离符合国家有关技术规程和标准。超过500千伏以上电压等级的架空输电线路不得跨越居民住宅。确需跨越的居民住宅以及在架空线路走廊内按照安全需要应当拆除的其他房屋，电网设施建设单位应当依法申请拆除并给予补偿。”

湖南、河南、湖北、江苏、黑龙江、福建、湖南、广西、浙江等地方的电力立法的规定也基本一致，500千伏及以上输电线路下的建筑物、构筑物应当拆除。

输电线路不得跨越易燃易爆区域

电力线路和储存易燃易爆物品场所均对安全有特殊要求，一旦一方发生安全事故，将可能引发更大事故，造成重大损失。因此，电力线路选址要尽量避开自然灾害易发区和设施维护困难地区，合理避开放置易燃、易爆物品的建筑物、堆场、仓库等对电力线路存在安全隐患区域。

《新疆维吾尔自治区电力设施保护办法》第16条规定：“新建架空电力线路不得跨越储存易燃易爆物品仓库区域；经过坝区、农田的，应当使用不带拉线的杆塔。”湖北、海南、宁夏、四川、云南、天津、山东、安徽、辽宁、内蒙古等地方的电力立法也都规定了新建、改建、扩建架空电力线路不得跨越储存易燃易爆物品仓库的区域。

法律规定的一些特殊保护区域

应当优先保护，电力设施必须避让

根据相关法律，电网建设跨越基本农田保护区、重点文物保护区、自然保护区、风景名胜区、居民聚居区、采矿区、学校和其他环境敏感区的，原则上应当避让；确实无法避让的，应当依法办理审批手续。

其中，基本农田保护区是对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划按照法定程序确定的特定保护区域，1994年发布的《基本农田保护条例》首次建立起了基本农田保护区制度。航空保护区包括民航飞行净空保护区和机场电磁环境保护区（分民航无线电台（站）电磁环境保护区和民航飞行区电磁环境保护区），根据《民用航空法》规定：禁止在依法规定的民用机场范围内和按照国家规定的机场净空保护区域内修建不符合机场净空要求的建筑物或者设施，设置影响机场目视助航设施使用的灯光、标志或者物体，修建影响机场电磁环境的建筑物或者设施。《军事设施保护法》也规定了军事设施保护区（包括军事禁区、军事管理区），在军事设施保护区从事电力建设的，需办理审批手续。“风景名胜区”，指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。架空电力线路会破坏风景旅游区的环境，也会影响风景区的统一规划。重点文物保护区、自然保护区、风景名胜区等也都有相关立法给予特殊保护。

对于这些需要优先保护的特殊保护区域或者敏感区域，近些年地方电力立法越来越关注。如《广西壮族自治区电网建设促进办法》第17条规定：“电网建设项目用地选址,输、配电线路路径选择时,应当避开基本农田保护区、重点文物保护区、自然保护区、风景名胜区、采矿区和其他环境敏感区。确实无法避开的,依法办理相关审批手续。”《云南省电力设施保护条例》第33条也规定：“新建架空电力线路不得跨越航空保护区以及储存易燃、易爆物品仓库等法律、法规规定不得跨越的区域。”另外，《甘肃省电网建设与保护条例》、《宁夏回族自治区电力设施保护条例》也有类似规定。