关于实施“建立健全可再生能源电力消纳保障机制”的思考

过去的十年间，我国可再生能源发展取得了非凡成就，推动了我国清洁、低碳、安全、高效的能源体系建设，由过去主要依靠煤炭等传统化石能源向包括水电、风电、太阳能、核电、天然气等多种能源在内的清洁化方向转变。

（文 | 国家发展改革委能源研究所 可再生能源发展中心副主任 陶冶）

一、可再生能源产业是实现高质量发展的重要载体

我国规模化可再生能源发展虽然起步比欧美国家略晚，但后发优势明显，发展成就有目共睹。时至今日，在国际上主要国家、主流媒体、众多国际机构均高度认可我国可再生能源发展在促进经济和环境发展、改善民生、可持续发展上方面的贡献，将其作为我国在可持续发展和建设有中国特色的现代经济体系过程中取得的重要、杰出的成就。与此同时，可再生能源作为先进装备制造业的重要领域，业已成为推进国家经济发展的重要引擎和经济转型的重要抓手，有效衔接发展新理念和新实体经济，促进国有和民营等多种所有制形式广泛参与的高效产业载体。

根据中电联和国家可再生能源中心统计，截至2018年底，我国全口径水电发电装机容量达到35226万千瓦，风电装机1.84亿千瓦、光伏发电装机1.74亿千瓦、生物质发电装机0.18亿千瓦，全国可再生能源发电总装机容量达到7.29亿千瓦，占全国规模以上电厂总发电装机容量的38.4%。2018年，可再生能源发电量达到1.87万亿千瓦时，占全部发电量比重从2012年的20%提高到2018年的26.7%，其中非水电占全部发电量比重提高了5.8个百分点。可再生能源的快速发展促进了能源结构优化，2018年非化石能源占一次能源消费比重比2012年提高4.6个百分点，可再生能源已成为我国新增电力的主力，替代作用日益突显。

二、可再生能源电力消纳需要长效制度设计

在加快可再生能源开发利用同时，水电、风电、光伏发电的送出和消纳问题开始显现。近两年，国家发展改革委、国家能源局坚决贯彻落实党中央、国务院关于支持可再生能源消纳利用的工作部署，督促电网公司和各地能源管理部门，协同采取多种措施解决弃水弃风弃光问题，并取得了初步成效。

从可再生能源限电原因来看，

① 在我国风光资源富集地区电力消费增长放缓以及电力装机仍然保持快速增长的背景下，传统能源发电与可再生能源电力争夺电力市场。

②本地消纳和外送能力潜力利用不足。在没有消纳责任要求约束和现有电力电网规划、建设、运行方式下，电源电网统筹协调不足、现有系统技术能力无法得到充分发挥。

③传统电力市场机制和电网运行管理对可再生能源电力消纳存在制约。目前，电力运行调度很大程度上延续传统计划方式，大量火电年度电量计划为刚性计划，火电企业和地方政府不愿意让出火电电量空间，可再生能源发电电量空间受到挤压，跨省跨区消纳市场的积极性受到影响，无法保障可再生能源电力优先上网。

④电力系统灵活调节表现能力较弱，现有灵活性未能充分挖掘。目前我国火电机组(热电机组)的调峰现状堪忧，大量中小火电机组、热电机组仍旧采用传统技术方案和运行方式，技术潜力没有充分释放。

⑤电力市场化程度低、监管和法律建设弱。由于我国电力体制改革仍没完成，大量自备电厂不承担电力调峰责任，电力调峰等辅助服务机制不健全。尽管《可再生能源法》规定，“优先调度和全额保障性收购可再生能源发电”，但可再生能源优先调度受到原有电力运行机制和刚性价格机制的限制，难以落实节能优先调度等行政性规定。其次，目前我国电网企业拥有电网所有权和经营、输电权，具有市场优势地位，又可通过电力调度机构行使直接组织和协调电力系统运行，也一定程度上不利于市场主体充分自由公平交易。

三、“消纳责任权重”既具中国特色又有国际元素

消纳保障机制中采用“可再生能源消纳责任权重”替代了在2018年文件编制过程中三次征求各方面意见稿以及原有国务院和国家发展改革委、国家能源局发布的相关文件中使用的“配额”名称。 充分体现各类承担消纳责任的市场主体及所有电力消费者共同履行可再生能源电力消纳责任的政策初衷。

从全球促进可再生能源发展的措施来看，主要分为三个方面：一是制定可再生能源发展战略目标，明确可再生能源在未来能源转型中的地位。二是制定支持可再生能源产业化发展的经济激励政策，例如：招标、固定电价、固定补贴和税收减免等。三是制定强制性可再生能源市场份额政策，既“可再生能源消纳责任权重”。

上世纪90年代至今，全球范围目前共有100多个国家或联邦州（省）实施了强制性可再生能源市场份额政策。美国、英国等电力市场成熟的国家均普遍采用强制性市场份额政策促进可再生能源开发利用。国外强制性市场份额政策体系主要以电力市场为基础，对参与市场竞争的电力供应商提出约束性的市场份额要求，并通过绿色电力证书交易制度实现强制性市场份额完成量的流转。可再生能源电力除了通过电力销售获得电价收入，还可以通过绿色证书交易获得额外收入。从实施效果来看，强制性市场份额政策对可再生能源发展起到了重大推动作用，已证明是一种行之有效的促进可再生能源可持续发展的长效机制。

与国外不同，我国可再生能源电力消纳保障制度建立的初衷并非解决可再生能源发展经济代价的疏导和分摊，而是解决可再生能源电力的消纳问题。为落实可再生能源优先利用法定要求，依法按省级行政区域对电力消费规定应达到的可再生能源消纳责任权重，对各类直接向电力用户售电的电网企业、售电公司和通过电力市场直接购电的用电企业的市场行为进行引导。通过建立有足够保障力和可操作性的具体措施，打通管理、机制和电力输送物理通道。在总体目标和市场化思路方面，消纳保障机制与当前的电力体制改革、电力市场建设是一致的。可再生能源电力消纳保障机制总思路就是在电力市场化交易的总体框架下，通过市场化方式，促进可再生能源本地消纳，实现可再生能源跨省区大范围内优化配置，促使电力系统的运行机制、资源配置、运行区域为满足权重目标而进行强制性调整，确保可再生能源电力的市场消纳，为可再生能源的持续性发展提供制度性保障。

四、消纳保障机制实施的核心是“落实”

我国针对消纳保障机制的研究和探索已经开展多年，作为重要的能源政策其制定背景和实施方式具有自身的特殊性。一方面是协调难度大。消纳保障机制的制定初衷是解决外送可再生能源电力的消纳问题。而跨省跨区可再生电力消纳涉及到省级电网企业和同等级消纳区域政府之间的协调及协商。政策实施效果具有一定的不确定性和不可预见性。这与仅需单独依靠区域自身强化管理、调整经济结构、推进技术进步、优化能源结构即可实施完成的节能减排、能源“双控”政策等不尽相同。另一方面是消纳保障机制解决的是可再生能源物理电量的真实消纳，因此需要在电力的发、输、配、用等环节建立物理网络联系，并在同一时间完成。这与通过碳市场进行虚拟交易即可完成的碳减排义务也不相同。

可再生能源电力消纳保障机制明确将提升可再生能源利用水平，促进可再生能源消纳作为政策目标之一，因此从政策设计上对政府能源主管部门、电网企业、电力用户等各类主体的责任进行了明确规定。各省级人民政府能源主管部门牵头负责本区域的消纳责任权重落实，牵头组织相关单位制定本省级行政区域的消纳实施方案。为了确保消纳实施方案及相关措施得到省级政府及有关部门的支持，实施方案报请省级政府批准后执行。省级电网企业及电力交易机构在技术体系上比较容易实现消纳的组织实施工作，因此承担消纳的组织实施责任，以省级政府批准的消纳实施方案，组织各市场主体通过各种方式消纳可再生能源电量。

国务院能源主管部门对各省级行政区域消纳责任权重完成情况进行监测评价，将可再生能源消费量与能耗“双控”考核挂钩，对超额完成消纳责任权重的省级行政区域予以鼓励。省级能源主管部门负责对承担消纳责任的市场主体进行考核，负责督促未履行消纳责任的电力市场主体限期整改，对未按期完成整改的市场主体依法依规予以处理，将其列入电力市场主体不良信用记录，予以联合惩戒。

五、消纳保障机制实施必须多措并举

实施可再生能源电力消纳保障制度是我国可再生能源发展全面进入“平价”阶段的必要措施。目前消纳保障机制实施的法律和政策基础已经具备，时机也已成熟，业界普遍期望消纳保障机制成为贯彻落实习近平总书记关于推动能源生产和消费革命战略的重要论述，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系，促进可再生能源开发利用的重要举措。

一是促使各省级相关部门把完成消纳责任权重作为能源发展的重要约束条件，扩大可再生能源电力开发利用量，自觉抑制化石能源电力建设，切实调整能源生产和消费结构。

二是促使电网企业把接入和消纳可再生能源电力作为电网建设和运行的重要任务，积极扩大可再生能源电力的输送消纳区域。

三是推动可再生能源电力集中式与分布式同步发展，特别是能源消费量大的东部区域更加重视本地可再生能源及分布式能源发展，推动形成新型能源开发利用方式。

可再生能源电力消纳实施方案为地方能源主管部门根据自身资源、环境、经济、社会发展的实际状况差异化履行消纳责任和发展本地可再生能源提供了制度保障。可再生能源发展和配套政策可自行确定，不搞一刀切。电网企业具体组织各类承担消纳责任的市场主体实际消纳可再生能源电量，并配套输配电设施建设。

市场主体可通过替代方式完成消纳责任权重。一是通过电力交易中心，向超额完成年度消纳量的市场主体购买其超额消纳量，双方自主确定转让价格。二是通过绿证交易平台，自愿认购可再生能源电力绿色电力证书，绿证对应的可再生能源电量等量计为消纳量。消纳量转让和自愿认购绿证两种替代方式并行不悖，水电消纳量不能用于非水电可再生能源电力消纳责任权重考核，但绿证可用于可再生能源电力总量消纳责任权重考核和非水电可再生能源电力消纳责任权重考核。具体操作过程中，市场责任主体可根据两种方式的经济性进行自主选择。下一步，绿证核发范围、价格体系等绿证政策将根据消纳保障机制实施情况适时调整完善，进一步确保两者的有序衔接。

各省级能源主管部门应将消纳责任权重纳入本区域能源发展规划并作为重要发展指标。鼓励各区域制定超过最低消纳责任权重的可再生能源消纳目标。国家能源主管部门将消纳责任权重完成情况，作为各省可再生能源发展规划实施情况评估的重要依据。

六、消纳保障机制实施中的“尽力而为”与“量力而行”

各省级区域消纳责任权重设定中遵循的基本原则充分体现了“尽力而为”的指导思想：一是本地资源充分开发和本地首先消纳的原则；二是跨省跨区输电通道尽可能多输送可再生能源电量的原则；三是电力净输出地区应做到本地消纳达到全国先进水平的原则；四是电力净输入地区应做到本地可再生能源电力充分消纳并对区外输入可再生能源电力尽最大能力消纳。

为确保消纳责任权重对区域可再生能源发展能够发挥前瞻性和引导性作用，在客观公正基础上兼具操作性，在消纳责任权重测算方法及边界条件设定方面则始终坚持“量力而行”的基本理念。

①制定统一科学的消纳责任权重测算方法。在充分研究论证和征求意见的基础上，向全社会公布了总量和非水、最低和激励性消纳责任权重的详细计算公式，据此测算各地区消纳责任权重，各省区、电网企业、研究机构等也均可依据该方法独立地进行测算以及校验。

②采用客观准确的测算边界条件。对于可再生能源发电装机和发电量、各省区全社会用电量、跨省区输送电量等边界条件，严格按照国家能源、电力、可再生能源“十三五”规划；各地区实际用电负荷增长情况、可再生能源重大项目和跨省区通道送电能力，在符合规划的前提下与各省区、电网企业进行了充分沟通复核，确保各测算边界条件客观准确。

③制定公开透明的消纳责任权重衔接流程。首先由国务院能源主管部门组织有关机构按年度对各省级行政区域可再生能源电力消纳责任权重进行统一测算，向各省级能源主管部门征求意见；各省级能源主管部门会同经济运行管理部门在电网企业和技术机构的技术支持下，研究并反馈意见；最后，国务院能源主管部门组织第三方机构结合各地反馈意见综合论证后向各省级行政区域下达当年可再生能源电力消纳责任权重。整体来说，通过统一科学的测算方法、客观准确的边界条件、公开透明的衔接流程，科学合理测算和确定各地区消纳责任权重，确保公平公正和客观性。