世界典型地区碳市场及电力行业参与情况分析

根据国际能源署2019年3月发布的《全球能源和二氧化碳状况报告》，受能源需求上升的影响，2018年全球能源相关二氧化碳排放量增长了1.7%（约5.6亿吨），总量达到331亿吨的历史最高水平。这是自2013年以来的最高增速，高出2010年以来平均增速的70%。在化石燃料总排放量增量中，来自电力行业的排放量占比接近三分之二，电力行业是目前全球能源领域最大碳排放源。

在世界各国减少温室气体排放的诸多实践中，碳排放权交易被认为是最有效的市场经济手段之一。因此，电力行业不仅是碳排放和碳减排的重要领域，也是碳市场覆盖的主要行业。欧盟温室气体排放贸易机制（EU-ETS）、美国区域温室气体减排行动（RGGI）和加州总量控制与交易体系（CAL-ETS），以及澳大利亚和新西兰等国的碳市场都将电力行业纳入其中，作为重要的市场主体。本文对国外几个典型碳市场及电力行业参与情况进行简单介绍，供参考。

01全球碳市场基本情况

碳排放权交易体系，简称碳市场，是通过市场的手段促进温室气体减排的政策机制。碳交易市场最基础的两种交易产品是温室气体排放配额和基于温室气体减排项目产生的抵消信用。

碳排放权交易始于美国对二氧化硫的治理，但美国至今未建立全国性的碳交易市场。欧盟在全球最先引入强制性碳排放交易机制。近年来，新西兰、澳大利亚、美国加州、加拿大魁北克等国家和地区也相继启动了自己的碳市场。

国际碳行动伙伴组织（ICAP）2019年3月发布的《全球碳市场进展2019》显示，自2005年欧盟碳市场启动以来，新的体系纷纷建立，碳排放交易体系所覆盖的全球排放份额翻了一番。如今从地方到国家27个不同级别的司法管辖区运行着20个不同规模的碳市场。正在运行的碳市场所覆盖的排放占到全球碳排放总量的8%。这些拥有碳市场的司法管辖区占全球GDP的37%，全世界八分之一的人口生活在有碳市场的地区。

02典型国家/地区碳市场及电力行业参与情况

（一）欧盟温室气体排放贸易机制：电力企业100%拍卖

欧盟温室气体排放贸易机制（EU-ETS）于2005年正式启动，是世界首个、也是最大的跨国二氧化碳交易项目，涵盖欧盟成员国以及挪威、冰岛和列支敦士登，覆盖该区域近半数的温室气体排放，为11000多家高耗能企业及航空运营商设置了排放上限。

欧盟碳市场从成立到2020年的运行可分为三个阶段：其中，第一阶段2005～2007年为试运行，第二阶段和第三阶段分别为2008～2012年、2013～2020年。2013～2020年排放上限在2008～2012年配额总量年均分配基础上每年以线性系数1.74%递减。得益于排放上限的递减，欧盟固定设施2020年可使用的排放配额总量将比2005年降低21%。2018年初，欧洲议会通过法律，加速减少欧盟碳市场的排放配额发放总量，规定从2021年起碳配额发放上限将从逐年减少1.74%增至2.2%，并于2024年再次增加该指标。这将使欧盟固定设施2030年排放量比2005年水平降低43%左右。

具体运作方面，第一、二阶段，欧盟成员国制订国家分配计划（NAP）上报欧盟委员会审查，其中需列出本国涵盖的目标企业名单以及本国的减排目标，然后欧盟碳配额（EUA）会被分配给各个部门和各个企业；第三阶段，取消NAP，实行欧盟范围内统一的排放总量限制，在该总量下，排放配额基于充分协调的原则分配到各个成员国。在前两个阶段，EUA以免费分配为主、有偿分配为辅；在第三个阶段，排放企业需要通过公开竞拍的方式获取EUA。

欧盟实行的是分散化交易，EUA可在多个平台交易（如英国伦敦的欧洲气候交易所、德国莱比锡的欧洲能源交易所以及位于挪威的北欧电力交易所等）。此外，欧盟碳市场是在高度发达的金融市场背景下发展起来的，在2005年运行伊始便同时开展了EUA与其他减排信用（如核证减排量CER和减排单位ERU）的期货、远期、期权、掉期等交易。

在欧盟，电力行业为主要的温室气体排放行业，其中约一半的温室气体排放来自电力行业。因此欧盟的电力行业不可避免地成为受到排放限额管制、履约减排的重点行业。在欧盟碳市场，从2013年开始，电力部门（利用废气发电和部分中东欧国家的除外）以及捕获、传输和储存二氧化碳的部门全部通过拍卖获得配额。对于电网建设较为落后或能源结构较为单一且经济较不发达的10个成员国，欧盟提供了“减损”选择，允许其在第三阶段的电力部门配额从免费分配逐渐过渡到拍卖，2013年时可以获得最多70%的免费配额，比例逐年递减，到2020年时需要全部通过拍卖获得。最终有8个东欧国家（捷克、保加利亚、罗马利亚、爱沙尼亚、匈牙利、塞浦路斯、立陶宛和波兰）采取了此选择，拉脱维亚和马耳他放弃了该方案。

欧盟电力企业可使用不同类型碳资产（如EUA、CER、ERU）用来履约以降低碳减排成本。对于同时拥有煤炭、天然气、生物质等不同燃料发电的欧盟电力企业的生产经营活动必须考虑到碳资产价格因素的影响。欧盟的发电企业需要根据发电燃料价格、电价、不同燃料产生的碳排放量和碳资产价格等数据进行综合比较，最终确定其相应的或最优的生产经营活动并通过电力市场、碳交易市场、大宗商品市场进行交易，同时还需要使用多种金融衍生工具以达到锁定利润和控制风险的目的。

运行效果方面，自2011年起，EUA价格一直维持在个位数，进入漫长的低迷期。通过一系列改革，欧盟碳市场在2018年突破了多年碳价在个位数徘徊的低迷状态，并在三季度突破了25欧元/吨。欧盟碳市场很好地起到了促进欧洲节能减排的目的，欧盟碳排放量随碳市场的推进逐年递减。

（二）美国区域温室气体减排行动：仅覆盖电力行业

美国区域温室气体减排行动（RGGI）于2009年正式启动，是美国首个基于市场的强制性区域总量控制与交易的温室气体排放交易体系，由美国东北部和大西洋中部的10个州（康涅狄格州、特拉华州、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、新泽西州、纽约州、罗德岛州和佛蒙特州）共同签署建立、联合运行，旨在限制和减少电力部门二氧化碳排放，且仅覆盖电力行业。纳入RGGI体系的是25兆瓦以上的化石燃料发电厂，总共约160多家。

RGGI的每个履约期为3年，在其前两个履约期，各成员州的配额总量保持不变，从2015年开始，碳配额总量每年下降2.5%，至2018年累积下降10%。

具体运作方面，每个州先根据自身在RGGI项目内的减排份额获取相应的配额，然后以拍卖的形式将几乎所有的配额出售给州内的减排企业。RGGI认为拍卖能够保证所有主体以统一的方式获得配额，同时拍卖而非免费发放配额，可以实现配额价值在能源项目的再投资，从而使消费者获益，并且有利于发展清洁能源。

RGGI以电厂为单位进行配额交易，电厂可以通过在二级市场上的交易，来出售富余的配额或购买履约所需配额。

从2009年运行至今，RGGI出现的最主要问题是由于配额过剩造成的市场价格低迷，活跃度差，且未能实现通过碳交易发现价格和传递价格信号的基本功能。这也体现出美国电力行业的发展趋势。美国天然气发电对煤电的替代在很大程度上降低了美国电力行业的碳排放，也造成了RGGI启动后最初几年配额过剩的问题。2010～2013年，RGGI区域的排放量持续低于配额总量，碳价格在1.86～3.35美元低位徘徊。为此，RGGI实施了配额总量设置的动态调整机制，对2014年开始的配额总量进行大幅削减，同时改革价格调控机制，以解决价格和市场低迷的问题。

运行效果方面，2009～2016年，RGGI覆盖范围内的排放量下降了35%。排放量大幅下降的原因一方面得益于RGGI体系之外的因素，如天然气价格的降低激发了厂商的燃料转换行为，另一方面，RGGI的排放总量限制也在一定程度上激励企业提高能效并增加非化石燃料使用比例以完成减排目标。此外，RGGI拍卖收益再投资进一步促进了排放的减少，能效提高项目以及清洁和可再生能源项目在减排中发挥了重要的作用。

（三）英国碳市场：设置碳交易地板价

英国是全球首个推出碳交易地板价的国家。所谓碳交易地板价就是碳交易具有价格下限，即最低保证价格，一旦按照市场规律形成的碳价达不到设定的地板价，英国政府就通过增加税收来弥补差额。英国政府希望利用价格机制减少碳交易中的价格动荡，提高减排投资收益预期。在此机制导向下，煤电的税收更加沉重。

英国自2015年起实施这一定价机制，一直实施到2022年，把英国国内碳交易价格最低价提高到18英镑/吨，而同期欧盟碳交易市场价格未超过6英镑/吨。碳交易地板价可被视为压在煤电身上的“最后一根稻草”，使煤电长期以来的价格优势在能源市场上逐渐失去竞争性。

从碳交易地板价的运行效果看，2018年，英国可再生能源发电量也创下历史新高，占发电总量的35%，而燃煤发电所占比例降至5%，创历史新低。英国的二氧化碳排放量连续第6年下降，达到1888年以来的最低水平。英国取得这一减排成果显然离不开对煤电的大力削减及其背后的推动因素，即碳交易地板价的制度设计。

03趋势

尽管全球能源向可持续方向转型的特点已经逐渐明晰起来，但综合各机构对碳排放趋势的预测，未来可预见的碳排放与实现气候变化目标所需的发展轨迹相距甚远，即使在BP最新版能源展望报告的快速转型情景下，2040年碳排放量仍然很大，世界各国需要全面的政策措施来实现碳排放的大幅减少。

BP认为，针对电力行业的政策对于未来20年实现碳排放的实质性减少至关重要。来自国际能源署的数据显示，目前全球发电的平均碳强度是475克二氧化碳/千瓦时，比2010年降低了10%。如果没有电力行业的转变，全球二氧化碳排放量将增加15亿吨，相当于当前电力行业排放总量的11%。为了避免电力排放在2010年基础上增加，仍需进一步降低当前的碳强度。

作为世界各国应对气候变化政策响应的重要组成部分，碳市场正在不断兴起和发展。为使碳市场的目标和整个经济体的气候目标一致，目前全球几个主要的碳市场都在实施面向2030年的具有雄心的总量控制行动，此外，中国、墨西哥等国的新一代碳市场也正在积极建设中。碳市场的进一步发展势必会对电力行业产生重要影响，促进电力行业向更加清洁、高效和低碳的方向发展。

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原文首发于《电力决策与舆情参考》2019年5月31日第20期