深度好文｜电力体制改革亟需纠偏

9号文开启此轮电改4年多来，现货市场8个试点省份已于6月26日全部进入模拟运行阶段，然而围绕现货市场试点的争议也日益激烈。本文就如何理解现货市场，此轮电改政策体系对现货市场试点的影响，以及现货试点市场设计的问题等展开了讨论，并就如何真正推进竞争性电力市场提出建议。

（来源：中国能源报 文丨冯永晟 中国社科院财经战略研究院副研究员）

如何理解“现货市场”

““无现货不市场”强调现货是市场的必要条件，但却忽略了这并非充分条件，也就是说有现货未必市场；构建现货市场的着力点不在“现货”，而在“市场”；不在“技术”，而在“制度”。

“无现货不市场”在加深国内对电力市场理解方面发挥了积极作用，使大家认识到市场机制在引导电力资源配置时，需要表现出不同于普通商品的特殊形式。国内对现货市场的理解主要来自对国外成熟电力市场，尤其是美国电力市场模式，但缺乏对现货市场理论性质、制度基础、作用方式、依赖条件及不同模式优劣势的全面把握。这对国内现货市场试点产生了不利影响。

“无现货不市场”强调现货是市场的必要条件，但却忽略了这并非充分条件，也就是说有现货未必市场。本质上，“现货”是一种交易方式或定价方法，对资源配置方式的“计划”和“市场”属性而言是中性的，也就是说，市场可以有现货，计划也可以有现货。国内试点偏爱的美国现货市场的理论基础——现货定价理论，最初甚至不是为市场竞争准备的，而是为了提升一体化电力公司的系统运营效率。

围绕现货市场的改革包括两个层面：侧重于“现货”的技术层面和侧重于“市场”的体制机制层面。由于电力和电力系统的技术特性，电力商品的现货交易需要技术手段支撑，比如系统运营机构的集中优化或阻塞管理方法。因此，引入“现货”往往会涉及到技术层面的变革，但技术层面的变革无关乎资源配置方式的“计划”或“市场”属性，技术层面的先进性不等于市场竞争的有效性。

资源配置机制是不是市场竞争，关键看市场结构支不支持竞争，政府之手阻不阻碍竞争。单看美国，正是对电力市场传统组织结构和监管体制的不满推动了市场结构的重组、传统管制的放松，从而引入并维持了竞争。在这一进程中，植根于美国制度背景的现货定价理论适应了分散化市场结构的需要，又避免了传统交易下众多电力企业之间的利益纠纷和低效协调，有利于大范围电力交易的组织开展，所以使美国现货市场表现为现在的特征。

虽然一般认为集中优化的节点电价是美国现货市场的典型特征，但这本质上只是有效竞争和有效监管的外在表现，换句话说，在用集中优化计算的价格来体现市场竞争的结果。然而，优化计算的结果可以反映任何一种市场结构，哪怕其中不存在任何竞争的成分。在这种情况下，技术层面的集中优化并不代表市场是竞争性的。

这恰恰是国内需要重视的，也恰恰是国内现货市场试点一直行进的误区！美国现货市场受到了其电力产业的所有制结构、传统市场结构、企业性质、监管体制和政治因素等制度条件共同影响，而制度背景不同的电力产业同样可能采用其他价格发现方法，比如欧洲，没有集中优化的节点电价，竞争仍然充分且有效的。当然理论上，集中和分散都可以发现有效的“节点电价”，只是集中优化相对于双边交易在计算节点电价时的效率更高，毕竟短期双边交易受制于交易成本和流动性，且需要输电定价政策的配合。

总之，构建现货市场的着力点不在“现货”，而在“市场”；不在“技术”，而在“制度”。现货市场试点改革是否在真正地构建市场，关键看其政策是否形成了让竞争发挥作用的体制机制，具体包括：确保充分竞争的市场结构（主体数量和电源结构）；通过价格信号保障系统可靠性的传导机制；确保动态竞争效率的关键性价格规制政策，特别是价格上限政策等。这些判断依据无关乎全电量优化与否，也无关乎采取节点电价与否等。

现货“市场”缺乏支撑

“9号文在放开计划电量、推进中长期交易、建立交易机构、输配电价政策等方面的政策，尚无法有效地支撑竞争性电力市场建设，这从根本上制约了现货试点的空间。现有政策体系决定了试点要么在市场设计上做出大量妥协，要么直面尚无力突破的体制障碍。

（一）放开计划电量

放开计划电量制形成的“双轨制”使市场失去公平竞争的基础，市场无法真正引导市场主体行为、优化电源结构和提升系统运营效率。准确理解现货市场的真正作用需要基于动态视角，具体而言，引导电力资源优化配置的作用不仅体现在短期优化配置，更体现在通过动态竞争带来充足的电源容量和优化的电源结构，这是系统保持长期可靠性的关键。这不仅要求市场主体数量众多，更要求电源结构多元。无论是否基于改革过渡的考虑，“双轨制”的存在已经切割了市场的基本功能。当然从程度角度，在一个主体众多，结构多元的市场中，允许少量优先电源是可行的，但决定计划身份的方法必须以尊重市场为主，划分的标准也要科学合理，而这恰是目前计划电量放开政策本身所欠缺的，由此导致市场要为计划埋单。

在现有试点方案普遍采用全电力库模式的情况下，计划电量或基数电量如何与所谓的全电量优化融合，是一个有意思的问题。多数试点为维持全电力库的名义，通过调度分解计划电量进入系统曲线，以符合全电量优化的名义，但该曲线的含义是什么，调度也定义不出来，更何况计划分解进入系统曲线的方式五花八门，这样形成的价格传递的是一种什么性质的信号呢？虽然名义宣称全电量优化的全电力库，但似乎作为净电力库运行，这样就可以包纳计划电量部分的传统调度和结算方式。但实际上这也并非真正的净电力库，因为在净电力库下双边交易的部分仍会受到现货价格的引导，各类主体无论是选择自主计划调度还是参与系统集中优化，仍是公平地参与市场竞争。

当然，也有试点控制了计划电量放开的比例和节奏，这是非常值得肯定的。尽管从短期来看，扩大放开比例会使一些市场主体从自主电量交易中获益，但这会形成对现货市场建设的阻碍。

（二）中长期交易

中长期交易直接影响现货市场模式的选择，中长期交易主导现货，还是现货主导中长期将面临抉择。以现货市场为补充的功能界定方式，决定了所谓的现货市场仅仅是一种调度方式的转变，本身不能产生和传递出引导资源配置的准确信号；以现货为核心的设计理念，则面临着如何协调已经放开的中长期交易的问题，因为市场竞争主体的成本基础会发生变化。中长期交易是一种基于长期边际或平均成本的竞争，电量价格回收了企业的资本成本；然而现货交易则是边际成本竞争，需要依赖于市场设计所决定的价格波动模式来回收成本。于是，那些已经从中长期交易获益的市场主体就会缺乏参与现货市场的激励。同时，对于所有市场主体，更普遍也更现实的问题是搁浅成本，因为原有的成本回收方式会受到影响，一部分投资甚至无法收回，一部分机组根本不具有竞争力。

另一方面，中长期交易性质是否保留物理属性也是一个值得关注的问题。如果保留物理属性，那么就涉及到交易曲线是自行决定还是由调度代为分解。如果自行决定，意味着调度权力的让渡，这种方案的现实可行性不强；如果调度分解，那么市场主体的责权利险就会出现错配。如果中长期合同变为金融属性，那么就回到上面所说的，明确了现货主导中长期的选择，这时市场主体要直面现货价格，其参与激励是一个大问题。

遗憾的是，由于缺乏长期考虑，特别是缺乏市场模式前景的系统思维，一味鼓励放开计划电量，扩大中长期交易本身并非在推进真正的“市场化交易”。事实上，放开计划电量和中长期交易政策已经在掣肘现货市场试点。

（三）电力交易机构

为了承担计划电量的放开、组织中长期交易，9号文花大力气推进了电力交易机构的组建，这是一个自然而然的改革政策，同时，国外普遍存在的交易机构形式也使决策者认为这是一个必要的改革内容。然而真正的问题在于，我们并没有想明白交易机构应该发挥什么样的作用，这涉及到交易机构的功能定位、治理结构、运营模式及监管方式等。实际上，国外经验中更值得关注的是，虽然都存在交易机构，但为什么美、欧在这几个方面差异会如此巨大？归根到底，究竟是交易机构决定市场模式，还是应该用明确的方向来规范交易机构的运行？

这个令人疑惑的“本末”问题根本上来自于指导思想的混乱。交易机构的成立很大程度上受欧洲经验的影响，欧洲为数众多的交易机构使很多人认为，电力市场必须要由专门的电力交易机构来组织。然而，欧洲产权结构、治理结构、盈利模式、监管方式多样的交易机构是适应其双边交易模式而建立起来的，交易所是扩大交易范围、提升交易效率的一个内生选择。国内现货试点却受美国经验影响颇重，集中式现货市场下远期交易的金融属性并不需要专门的电力交易所，实际上受金融监管的金融交易所就足以承担这项工作。指导思想内核的不一致直接体现在了政策之间的冲突上。

由于现货仍处于试点阶段，大多数地区仍需要“规范”交易机构运行，主要目的还是负责组织电量交易，但与调度的衔接仍按传统方式进行。对于现货市场试点地区而言，调度机构与交易机构之间的关系是一个需要慎重处理的问题，关键在于交易机构要不要承担一定程度的物理职能，调度要不要完全承担现货交易职能。目前远未形成合理的关系结构，不过值得提醒，承担物理职能的交易机构与调度之间的关系同样是助长加州电力危机的因素。

（四）输配电价及电网体制

输配电价政策似乎与现货试点市场关系不大，但这是个严重的误解。目前的输配电价政策无非一个完善的输配电价，但仍有与其相适应的适宜现货市场模式，这也就决定了这种模式不必然需要节点电价。实际上，采用节点电价反而会弄巧成拙，成为系统运营机构手中任意摆布的洋娃娃。比如，从技术上节点电价需要考虑损耗，但现有输配电价政策决定的经济关系上则不需要。但更关键的还不在于此。

隐藏于输配电价政策之后的电网管理体制，虽然在此轮改革中仍处于深化研究层面，但却是现货市场试点中一个关键的组织结构基础。放开计划电量能够解决政府与市场之间关系，而电网管理体制则涉及到垄断环节与竞争性环节之间的关系，以及电网所有权、系统系统运营权与市场运营之间的关系。在不理顺这些关系之前，所有的现货市场模式均难说是服务于真正的市场竞争。

既然竞争性的市场结构是电力市场引入有效竞争的基础，那么电网的组织结构就是电网体制改革和电力市场化改革的核心内容。有效的电网组织结构应保证电网基础设施的公平无歧视接入，实现这一点要做到自然垄断环节与竞争环节的有效分离，以及保证系统运营的利益中性。在这里，国内一直有观点主张输配分离和成立独立系统运营商（ISO），但这些政策选项一来脱离中国电网的实际特征和中国特色的制度背景，二来缺乏明确成本收益分析及与之相配合的市场模式的清晰图景。

以ISO为例，国内主张ISO的观点明显受美国经验的影响，不过却没有注意到，这种组织结构来源于美国高度分散的所有权结构及其政治环境，更没有注意到这种组织结构也有其内在缺陷，即电网所有权与系统运营权之间存在着团队道德风险这一激励不相容问题，从而影响电网的投资效率。比如，系统运营机构为保障系统可靠性所采取的短期操作，会扭曲电网投资的真实信号；再比如，当系统出现问题时，在原因归结上会出现扯皮。这恰是为什么在美国，电网投资一直是热点和难点的研究领域和政策热点。

但无论如何，通过电网管理体制改革创造公平竞争环境的方向与国外成熟电力市场是完全一致的。只是中国的电网管理体制必须结合中国电网特征和制度背景，重要的是，中国国情下存在有合理可行的方案，即通过适宜的结构分离模式来实现垄断与竞争环节分离，以及确保系统运营的利益中性。但遗憾的是，这些方案尚未进入到实质的电改政策体系中。于是，这一关键的结构性改革政策的缺失就从根本上动摇了现有现货市场试点的基础。

市场设计已被扭曲

“无论出于什么考虑，人为扭曲稀缺信号及其传递机制已经在根本上破坏市场价格在引导资源配置方面的决定性作用，这决定了现有现货市场试点很难是一个真正的市场，本质上是在以现货市场的形式实施一种变型的计划管制。

直观来看，现货市场的直接作用就是先让价格波动起来。

针对价格波动模式的一个基本原理是：任何竞争性电力市场的价格波动模式根本上是由政府的规制政策，特别是价格上限政策决定的！这个看似有悖市场决定电价的原理，既有其稳健的理论和现实依据，又从根本上决定了竞争性批发市场模式的各项关键政策选择。这种规制政策内嵌于市场竞争之中，而不是代替市场竞争决定电价，因为这一政策选择事关电力市场如何形成有效、可持续的动态竞争。

在考虑如何确保市场形成有效可持续的动态竞争时，电力系统的资源禀赋、系统条件、企业特点，包括政治考虑都可以纳入进来。但这些因素影响的是实现有效竞争方式的选择，比如是高价格尖峰加低持续期（纯电量市场），还是低价格尖峰加长持续期（容量机制或容量市场），再比如如果考虑容量电价，那么是采用电量电价加价的容量机制还是来自于单独容量市场的方式。但现货试点方案中尚未看出哪个方案在这些关键选择上有清晰的设计，多数仍是将上限政策作为直接干预的手段，这恰是市场设计被扭曲的突出表现。

无论出于什么考虑，人为扭曲稀缺信号及其传递机制已经在根本上破坏市场价格在引导资源配置方面的决定性作用。由于用户侧可靠性偏好揭示困难，再加上对市场势力的可能威胁，绝对准确的价格上限确实难以确定，但基本原则却是明确的：这一规制政策必须具备维持竞争可持续性的能力。因为市场不仅仅是短期资源的有效调度，更关系到长期投资信号的准确发送。

有观点认为低价格上限有利于抑制市场势力。问题在于，在一个尚未建立起公平竞争秩序的非市场环境中，滥用市场势力的认定本身就是一个问题。刺激市场主体使用市场势力的根源可能来自于糟糕的市场设计对市场主体正当利益的扭曲。不妨一提，电力经济学中有一派很有意思的观点，即市场势力有可能增进社会福利。这种情况在现有的试点中大概率存在，也就是说扭曲的市场设计下，市场主体使用市场势力其实是争取其应有利益的一种手段。现有的设计逻辑上本身就是自相矛盾的：一方面内生地增强了市场主体使用市场势力的激励，另一方面又通过计划干预过度抑制市场势力。

遗憾的是，从现有试点方案中很难看出能够确保市场实现动态有效竞争的改革逻辑和明确设计。借鉴“先进”框架下的技术方案，多采用了适应双轨制、中长期交易和地方利益考虑的许多计划补丁。在所谓的现货市场下，本该用来支撑市场实现动态竞争均衡的关键设计被用作直接干预市场的手段，市场主体的长期动态经营很难接收真实的市场价格信号。因此，已经严重扭曲的市场设计决定了现有现货市场试点很难是一个真正的市场，本质上是在以现货市场的形式实施一种变型的计划管制。

如何凝聚共识

“中国电改终究要回归顶层设计和系统思维，将各方分散的角力汇聚成适应中国国情的改革合力！下一步的明确建议只有一条——中央层面必须围绕还原电力商品属性这一“市场”内核，针对电力市场建设形成完整设计和统一布局。

无论是用大量的妥协式方法来扭曲市场设计，还是用更像市场的设计来直面体制障碍，客观上，传统体制机制、现有政策体系，以及试点设计方案已经决定了此轮试点成果的极限。事实上，在既有政策框架下，试点政策无力按竞争性电力市场的内在要求构建起一个形成并传递真实价格信号的机制，更何况设计本身也存在严重缺陷。在笔者看来，此轮现货市场试点的效果仅是实现一种变型计划下的半经济调度模式。

我们分析现货试点政策的不足，目的不在批判本身，而是在于帮助各方更深刻地理解中国电力体制改革的根本问题，真正将改革的方式从以工作为导向，转化为以问题为导向上。根本的问题在于我们仍缺乏一个基于顶层设计和系统思维的明确改革方案。

9号文的政策体系几乎包含了国外电力市场中所有可见的概念，但唯独看不出一个通过有效竞争和有效监管实现资源优化配置的完整机制，或者说，内容丰富但缺乏主线。9号文告诉大家可以做什么，但没有说明为什么、沿什么方向，以及如何做。所以有观点将此轮改革形象地描述为“发动群众闹革命”，但中国革命的成功经验却告诉我们，发动群众闹革命之所以能成功，根本上在于有马克思主义的科学指引。

此轮改革在方法论的一个突出特点是工程思维主导。很多线性思维影响了改革方案的制定和实施，比如技术先进便代表市场先进，地方问题即代表中国特色，这其实都很大的误解。在试点推进工作开展伊始，决策部门在对市场模式方案征求意见时，笔者就强调务必要扩大市场模式的选择范围，将更具可行性和更适应中国国情的简单模式纳入考虑范围，甚至包括真正的单一买方模式（当然不限于），然而这种“技术投入”低的方案极难受到青睐。我们常批判垄断型或部分国有企业过度的低效投资激励，认为这是需要改革的对象，那么在改革问题上，这种缺少成本收益权衡的“过度投资”改革方案是不是也值得反思？

或许，相比于电力体制改革，改革电力体制改革本身更为紧迫。各方利益相关者所面对的现实问题常冠以中国特色，但实际上其中许多问题恰是电力体制改革要着力解决的对象。真正的中国特色来自于将一般性的市场规律与中国特色的制度背景融合的方式。岂能违背一般规律，削足适履？

此外，此轮改革将市场设计的决策权过多地交由地方，也是一个很大的误区。一方面，国外成功电改的一个重要启示是，具有大范围配置资源需要的市场，需要一个统驭全局的顶层设计方案，美欧莫不如此。这种全局性方案不必面面俱到，但要明确支撑市场的关键性要求。显然，未来在协调试点之间的设计，扩大可能的现货试点范围时，以及加强试点与非试点地区的衔接时，我们还将面临更大制约。另一方面，地方官员的“锦标赛竞争”和地区经济的“政策竞争”历来是中国地区间竞争的重要特征，这些省际竞争特征在电力市场设计中更是深刻存在。试点省份偏爱先进模式而不愿采用更稳妥的模式，同样受到这种省间竞争的刺激。这都不利于未来现货市场规模的扩大，也不符合大范围资源有效配置的内在要求。

此轮的改革中，大量的政策资源已经被耗费在利益的简单协调上，而没有置于改革利益分配方式的体制机制上，导致许多政策彼此掣肘，甚至引发各方改革者之间的彼此攻讦，这是一种极不正常，也极不利于大局的改革局面！分析至此，笔者不由想到诺贝尔经济学得主梯若尔在评价全球气候谈判时援引的一句评价：相比于原来，这是个奇迹；相比于应然，这是场灾难。

在笔者看来，中国电改终究要回归顶层设计和系统思维，将各方分散的角力汇聚成适应中国国情的改革合力！下一步的明确建议只有一条——中央层面必须围绕还原电力商品属性这一“市场”内核，针对电力市场建设形成完整设计和统一布局。