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2019年5月10日，国家能源局正式印发了《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，这一机制在过去被称为“配额制”。从最初提议到正式落地已经10年，政策推出遇到的阻力可见一斑。文件正式下发，也标志着全社会对于能源转型认识的转变。

（来源：微信公众号“电联新媒” 作者：王淑娟）

能源转型是我国能源发展的必由之路

新世纪以来，发展可再生能源实现能源转型成为全球普遍的能源发展战略选择。欧美等主要国家都提出，未来二三十年内，将通过技术进步和机制保障实现能源供应主体从煤炭、油气等传统化石能源逐渐转向风电、光伏发电等可再生能源。近期，欧洲各国政府相继列出放弃煤电的时间表：西班牙电力集团计划到2020年完全关闭燃煤电厂，法国、英国、荷兰、德国分别计划到2021年、2025年、2030年、2038年前关闭所有煤电发电厂，芬兰计划到2030年全面禁煤。

中国传统能源的资源禀赋是“富煤、贫油、少气”，这造就了我国目前以煤炭为主的电力供应体系。根据《中国能源发展报告2018》中数据显示：2018年，我国化石能源占一次能源消费比重达81.8%，煤炭占比高达59%，石油、天然气对外依存度分别达到70%、43%。不进行能源转型，环境污染、能源安全两个问题将日益突出。

十八大以来，习近平总书记提出了“四个革命，一个合作”的能源发展战略，其中两项重要内容就是推动能源消费革命和能源供给革命。在确保能源供应安全的前提下，通过政策激励使清洁低碳能源成为我国能源供应增量的主要来源，通过逐步替代，最终实现能源供应主体的彻底转变。这将是我国能源发展的必由之路。

消纳保障机制是实现能源转型的重要手段

近年来，我国风电、太阳能等可再生能源快速发展，成本大幅降低，部分地区已经可以开展平价上网示范项目。然而，这一过程中两个问题变得日益突出：

其一，消纳问题逐渐成为制约可再生能源发展最重要的因素。风电、太阳能资源与负荷中心逆向分布，造成风电、光伏装机集中在电力消纳能力弱的西部地区，甘肃的新能源装机规模甚至超过当地的电力负荷；而消纳能力强的东部地区，新能源装机占比偏低。其二，可再生能源电力的绿色环保属性无法体现。长期以来，我国电力消费都是采用以电网为主导的“统购统销模式”，消费者只能消费电网提供的电量，没有自主选择权。电网企业的盈利需求导致“直接成本更低”的煤电更受欢迎，可再生能源电力的绿色环保属性主要靠国家补贴体现。目前，可再生能源项目补贴处于长期拖欠的状态，未来补贴取消后，绿色电力的环保属性如何在市场化竞争中得以体现？

消纳保障机制的实施，使电力消费者除了关注价格之外，还要关注电力的品种。随着电力市场改革的推进，发电企业与电力用户之间的直接交易比例将逐渐增加，给予消费者充分的“电力品种”选择权。因此，消纳保障机制在电力消费属性的基础上，赋予了绿色电力“品牌”属性。

当消费者具有“品牌”选择权时，通过消纳保障机制的实施，形成全社会积极利用可再生能源的整体氛围和市场导向，使电力消费侧的需求发生变化，进一步推动电力供给侧改革，从而实现利用市场化手段解决可再生能源的消纳问题。同时，消纳保障机制对参与市场竞争的电力供应商提出约束性比例，并通过绿色电力证书交易制度实现配额指标的流转。可再生能源电力除了通过电力销售获得电价收入，还可以通过绿色证书交易获得额外收入，从而体现了可再生能源电力的环保属性。因此，该机制是符合市场化原则、能促进可再生能源可持续发展的长效机制。

消纳保障机制体现了能源转型的全民责任

《联合国气候变化框架公约》中指出，在“减少碳排放、减缓气候变化”的问题上，全球所有国家都要承担“共同但有区别的责任”。即，每个国家都要承担起应对气候变化的义务；发达国家应该承担主要责任，并可以通过清洁发展机制（CDM）、联合履行机制（JI）、排放贸易机制（ET）三种方式履约。

同样，我国发展可再生能源、实现能源转型，最终受益者是全社会的所有企业和个人。我国提出到2020年和2030年，一次能源消费中15%和20%非化石能源比重目标，这一目标是全社会应当共同承担的责任，也需要所有能源消费者共同去实现。

消纳保障机制中，除了西藏，各省份都给出了2018~2019年的可再生能源和非水可再生能源的消纳比例，体现了“全民”共同的责任。为了实现这一责任，各省份可以采取发展本省可再生能源、购买其他省份可再生能源电力、购买绿证三种途径来实现。

发达省份应该承担更多的责任

能源转型是全社会共同的责任，但也有区别。消纳保障机制根据各省份的可再生能源资源禀赋条件、产业发展情况，使各省份通过努力，基本可以实现该目标。以2020年的指标为例，各省的消纳权重指标如图1、图2所示。

从图1、图2可以看出：首先，全国不同省份的可再生能源、非水可再生能源最低消纳权重分别在10~80%、2.5~25%之间，差距非常大。其次，消纳权重高的往往是资源禀赋好、但经济落后的西部省份，如青海、甘肃等；而东部发达省份，如山东、江苏等，由于资源禀赋差，消纳权重都比较低。这意味着能源转型中，经济不发达的省份承担了更多的责任。那“可再生能源资源禀赋差”的经济发达省份，是否应该承担更多的责任呢？

消纳保障机制的本质，是全民都有责任消纳可再生能源，实现能源转型。消纳权重指标，就是所承担责任的大小。显然，在这个过程中经济发达省份有能力，也应该承担更多的责任。实现高比例可再生能源消费的手段，不仅有建设可再生能源项目，还可以通过电量交易、绿证交易等手段实现，而后两者与当地的资源禀赋情况无关。因此，“可再生能源资源禀赋差”并不能影响经济发达省份可再生能源消纳权重的指标。

按照“可再生能源资源禀赋”制定的消纳权重，可再生能源发展好、消纳比例高的省份，并未获得实质性奖励，反而要背负更高的指标。例如，2018年青海非水可再生能源消纳比例达到18.5%，仍然比2020年的指标低6.5%；上海消纳3.3%，却比指标高0.3%。

当然，现有消纳权重的分配方式可以减少政策下发的阻力，使政策更快实施，是现有条件下的妥协方案。然而，从长期发展来看，要真正实现高比例可再生能源，发达省份应该承担更多的责任。电力需求大的经济发达省份可再生能源消纳权重高，会产生更多的可再生能源电力需求，才能产生大量的绿电或绿证交易，真正推动西部可再生能源电力的消纳或绿证销售。现有的机制下，很难形成大量的交易，对促进可再生能源消纳、绿证销售的作用有限。

未来，应该进一步提高经济发达省份的可再生能源消纳权重。西部省份充分利用当地的可再生能源资源，建设更多的项目；所产生电量大部分通过特高压通道送到东部省份，满足东部省份消费者的需求，从而实现西部的可再生能源资源优势、东部的经济优势都得到充分发挥。

本文刊载于《中国电力企业管理》（上旬）2019年06期，作者系中国投资协会能源投资专业委员会理事

原标题：我国能源转型发展路上的直通车——消纳保障机制

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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