王志轩：中国碳市场建设的几个关键问题

在推进中国碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”）建设中，笔者常常感受到在政府部门、学界、企业界、金融界、民众以及国际上对碳市场的关注者，对于中国推进全国碳市场建设有种种不同看法。如有人担心中国碳市场建设会影响到中国经济的发展，有人担心碳市场对减碳的作用不大，不如用碳税工具更有效，有人担心碳市场运行后与现有节能减排的政策产生矛盾，有人对已经试点多年的省级碳市场与全国碳市场衔接产生疑问……即便是国家已经明确首先纳入发电行业——碳市场的主体，对于如何开展碳市场在法规政策层面、技术规范层面、具体操作层面也是问题多多。经过对问题的初步分析，除了对碳市场缺乏必要的理论基础和对实践情况不了解外，大致可以分为四类情形：一是对国家推进碳市场建设的战略要求及具体框架不清楚；二是对中国推进碳市场建设的工作情况（进展）不清楚；三是对中国电力发展特点、碳市场建设特点不清楚；四是对节能减排政策、新能源发展政策与碳减排政策的整体情况不清楚。因此，有必要对中国碳市场建设的一些关键性问题进行分析。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部” ID:nyqbyj 作者：中国电力企业联合会专职副理事长王志轩）

一、全国碳市场的建设不是要不要的问题，而是如何加快建设并运行好的问题

2011年10月，国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳等7省市开展碳交易试点工作。2013年6月18日，深圳试点在全国7家试点省市中率先启动交易，经过几年试点实践，7省市完成了试点工作，取得了丰富经验。2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》之（53）提出：“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度……”。2014年9月，国家发展改革委印发国务院批复的《国家应对气候变化规划（2014-2020）》第七章第二节“建立碳交易制度”中，专门有“加快建立全国碳排放交易市场”“健全碳排放交易支撑体系”等专款要求。2015年4月，中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》之（二十三）提出：“推行市场化机制。建立节能量、碳排放权交易制度，深化交易试点，推动建立全国碳排放权交易市场”。2015年6月，中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交了《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》文件，提出了中国要在包括碳交易市场在内的15个方面持续不断地做出努力的承诺。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》之（四十二）提出：“深化碳排放权交易试点，逐步建立全国碳排放权交易市场……”。2015年10月，中共十八届五中全会公报提出“建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度”。2015年10月，习近平主席在巴黎气候变化大会开幕式上的讲话提出“中国将把生态文明建设作为‘十三五’规划重要内容、……构建低碳能源体系……、建立全国碳排放交易市场……”。2016年10月，国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》之六“建设和运行全国碳排放权交易市场”中提出“建立全国碳排放权交易制度。出台《碳排放权交易管理条例》及有关实施细则，各地区、各部门根据职能分工制定有关配套管理办法，完善碳排放权交易法规体系”。2016年12月，国务院印发的《“十三五”节能减排综合工作方案》之（三十四）中提出：“推进碳排放权交易，2017年启动全国碳排放权交易市场”。2017年12月，经国务院同意，国家发展改革委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》。2019年3月，生态环境部印发《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》。据新华社北京2019年7月11日电，李克强总理在国家应对气候变化及节能减排工作领导小组会议上指出，要加快建立用能权、排污权和碳排放权交易市场。之所以用较大篇幅准确列出上述文件及要求，是想说明中国推进碳市场建设不是仓促决定，不是权宜之计，不是含糊其辞，更不是空中楼阁！从笔者梳理掌握的文件看，中央政府部门及地方政府提出的与碳市场建设相关的要求和措施还有很多，难以一一列举。仅从以上列出的有关文件就不难看出，中国碳市场建设有着坚实的政治基础和国家承诺，有着长期的理论研究、国际经验借鉴和国内实践基础，有宏观政策框架和中微观制度措施……总之，中国在已经开展了大范围、长时间、多方式的碳试点基础上，全国碳市场建设也进入了实操阶段。主要表现在：一是政府部门积极推进。2018年4月，应对气候变化工作职能由国家发展改革委调整至新组建的生态环境部，由生态环境部继续推动全国碳市场建设。公开资料显示，已经制订完成了2016、2017年度碳排放数据报告与核查及排放监测计划、全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设方案，完善了全国碳市场重要机制设计、向有关方面征求碳配额分配方案意见等。2019年3月，生态环境部公开发布《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》，标志着全国碳市场立法工作和制度建设取得了重要进展，将为全国碳市场建设提供政策基础和律法保障。

二是行业企业开始行动。由于全国碳市场首先在发电行业展开，政府应对气候变化主管部门非常重视发挥中国电力企业联合会（以下简称“中电联”）的作用，在气候变化职能调整前，国家发展改革委办公厅就委托中电联开展全国碳市场建设的相关工作；在职能调整后生态环境部气候司继续委托和指导中电联开展相关工作。根据工作需要，中电联密切与电力企业加强沟通和协作，在能力建设上，强化了电力行业低碳发展沟通协调平台和技术支撑平台建设。在2009年成立电力行业应对气候变化中心、2011年成立以电力企业为主体的电力行业应对气候变化协调委员会和具有社会代表性的专家委员会、2015年成立以发电企业工作层为基础的电力行业碳交易工作组的基础上，2019年又成立电力行业低碳发展研究中心。在工作内容上，在原来开展的碳市场及碳税对电力行业影响研究、电力行业低碳发展路线图研究、参与温室气体排放核算与报告要求（发电）部分的国家标准起草、二氧化碳排放标准技术体系研究等工作的基础上，又新开展了碳市场（发电行业）建设中的碳价机制研究、《发电企业碳排放权交易技术指南研究》《全国碳排放权交易信用体系研究》《烟气在线连续监测系统在火电厂碳排放监测领域的应用研究》等。对企业培训上，在气候司指导下，编写了碳排放权交易（发电行业）培训教材并开展了多方面的培训和工作研讨。在协助政府方面，对相关法规政策提出了意见建议，重点参与了发电行业碳配额分配方案以及碳市场运行测试方案的制定，已完成了《发电行业碳排放权交易市场运行测试方案（征求意见稿）》，完成了自备电厂参与碳市场的调研工作。

二、时代背景和行业特点决定了全国碳市场（发电行业）的中国特色

纵观国内外碳市场，其建设情况和运行模式不尽相同。我国试点省市碳市场设计各不相同，即使是较为成熟的欧盟碳市场其运行机制也经历了多次调整，并在不断完善中。这充分说明用一种碳市场模式不能包打天下。全国碳市场首先在发电行业开展，市场建设一定要符合国情，准确把握我国社会经济发展所处的时代背景，与电力行业的发展现状相适应。我国正处在历史上最为广泛而深刻的社会变革时期，处于近代以来最好的发展时期，处于全球治理体系和国际秩序变革加速推进时期，处于全面建成小康社会的关键时期，处在能源电力向清洁低碳、安全高效转型的过程中，这一时代背景决定了全国碳市场的历史定位和中国特色。

01

电力发展取得辉煌成就，电力供需总量均为世界最大且仍将持续增长，能源安全及可持续发展挑战凸显。

经过改革开放40年的发展，中国电力规模已为世界第一，同时，技术水平、能源效率、环保水平也进入了世界先进行列，总体上由电力小国、弱国发展为电力大国、强国。截至2018年底，全国全口径发电装机容量19亿千瓦；1978～2018年，装机容量增长33倍，装机容量从2013年开始位列世界第一；2018年，人均装机容量达1.36千瓦左右。全年全国发电量为6.99万亿千瓦时，中国发电量占全世界发电量约1/4，中国人均用电水平持续提高；1978～2018年，发电量增长27倍，全国发电量从2010年开始位列世界第一。解决了长期以来以电力短缺为主要特征的电力供需问题和14亿人口大国的无电人口用电问题，创造了世界奇迹。然而，中国仍面临发展不平衡不充分的突出问题，城镇化率水平低、发展需求大，未来相当长一段时期电力供需总量仍将持续增长。发电行业面临能源安全、可持续发展等重大挑战。

02

发电行业不断向清洁低碳方向转变，碳市场规模将是世界上最大的碳市场，也是能效水平最高的碳市场。

从电力结构看，非化石能源发电占比逐年提高，但煤电仍然是我国电力、电量的主体。非化石能源发电占比提高。截至2018年底，火电装机容量114408万千瓦，占比60.2%（其中燃煤发电100835万千瓦，还有约1%的余热、余气、生物质能等非化石发电；煤电装机占比从2010年66.9%下降到2018年53.0%）；2018年，火电发电量49249亿千瓦时，火电发电量占比从2011年82.5%下降到2018年70.4%。我国水电、风电、太阳能发电、核电等非化石能源发电装机容量占比达到40.8%，发电量占比为30.9%。火电机组结构持续优化。30万千瓦及以上火电机组比例由1995年的27.8%增长至2018年的80.1%，提高了52.3个百分点。热电联产机组的比例从2000年的13.3%提高到了2018年的43.6%。碳排放强度持续下降。根据中电联统计分析，2018年，火电机组平均供电煤耗为308克/千瓦时（净效率为39.9%），火电二氧化碳排放强度约841克/千瓦时，比2005年下降19.4%；全部发电方式的二氧化碳排放强度约592克/千瓦时，比2005年下降30.1%。从2007年开始，中国煤电发电的碳排放强度开始低于美国、加拿大、澳大利亚、法国、英国等国家。以2005年的煤电碳排放水平为基准进行比较，2006～2018年，通过发展非化石能源、降低供电煤耗和线损率等措施，电力行业累计减少二氧化碳排放约137亿吨，有效减缓了电力二氧化碳排放量的增长。其中，供电煤耗降低的贡献率为44%，非化石能源发展贡献率为54%。

虽然煤电装机比重、火电发电量比重继续下降，但当前乃至未来一段时间煤电仍然是我国电力、电量的主体，中国电力仍然是一个巨大的高碳结构体系。在初期被纳入全国碳市场的电力企业约1700家，涉及二氧化碳年排放约30亿吨，将是世界最大的碳市场，且因我国燃煤发电机组平均运行年龄为12年左右，百万千瓦机组平均运行年龄5年左右，碳锁定效应明显，以煤电为主的电源结构使电力行业碳排放总量仍将增长，电力碳排放控制任重道远。

03

低比例煤炭利用水平，缺乏灵活性调节电源，电源电网不协调，煤电企业的大面积亏损，以及清洁能源发电消纳困难等问题，增加了碳市场建设的难度和运行的不确定性。

一是与中国煤电清洁高效发展相对应，煤炭的总体清洁利用水平还较低，中国电煤消费占煤炭消费的比重平均约50%，美国91%、澳大利亚91%、德国80%、加拿大78%、英国73%、印度70%。