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从上表所列处罚决定书所列证据、认定的违法事实及违法情节、处罚理由三者之间的逻辑关系分析,我们不难发现:
一是证据内容不能证明待证事实。关联企业是如何利用供电公司独家经营权地位、垄断用户受电工程外线设计与施工的;供电公司是如何以电网安全为由变相限制用户自主选择涉及与施工企业的权利、以及如何为关联企业承揽用户受电工程提供便利的。处罚决定书只是简单的表明了结论,甚至在认定事实时就直接得出“三指定”的结论。三份证据均未指明具体的违法事实,概括笼统的“事实”不具有证明力。
二是认定的违法事实不足以支持处罚理由。处罚的核心理由是“指定”,即应有“指定”的意思表示和具体行为;“指定”的后果(例如导致垄断用户受电工程的设计与施工)倒在其次,它可以是处罚种类、处罚金额的酌定情节;认定“垄断”也缺少证据支持,而且“垄断”也不必然源自“指定”;“变相限制”又如何与“指定”划等号的;等等。所有这些应当是处罚决定书需表述的核心内容,显然未能述及。
三是不足以证明“责令改正”和“拒不改正”事实。由于《办法》第三十五条规定了电力监管机构责令改正、供电公司拒不改正作为处罚的前置条件,作出处罚时需要证明此前置条件已经成就,证据二、三似乎是为了证实这一点。然而两份证据都只表述了笼统、概括性的整改和改正内容,并未列明需要改正而又拒不改正的具体事项,双方基本上自说自话且言之无物,基本不具备改正的要素,证明力几乎为零。
四是难以说明处罚金额与违法情节相适应。从认定的违法违规事实和处罚理由中,无从判断违法的严重程度。在《办法》第三十五条规定的10万元-100万元的处罚幅度内本案酌定处罚80万元,处罚的力度似乎不轻,这也难以使人信服。
另外,本案的处罚决定中两次使用了“关联企业”一词,但对于何为关联企业、为何认定为关联企业、二者如何关联,处罚决定书对此惜墨如金,这即便对认定“指定”行为无足轻重,也颇令人费解。
《行政处罚法》第三十条规定,公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。由是观之,这三份证据证明不了违法事实的存在,其证明效力堪忧。
05
处罚程序之辨:作出处罚是否履行了必要的正当程序?
前述“国家能源局派出机构行政处罚工作流程图”逐一列明了行政处罚详细工作流程,如投诉举报审查、批准立案、调查取证、告知当事人申辩或听证的权利、组织听证、补充或重新调查、事先告知当事人处罚决定内容、听取当事人意见、作出处罚决定等。
《行政处罚法》还规定,行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件;行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定;在行政机关负责人作出决定之前,应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核,行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。这些都是作出行政处罚所应履行的正当程序和应当具备的要素。
从本案处罚决定书所载明的内容来看是履行了一定程序的,但从该处罚决定书的简略程度推测,这些严谨的程序未必发挥了应有的作用。国家能源局于2019年4月8日发布了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案》,未来能监部门的行政执法质量将有所提高。在行政复议和行政诉讼的实际中,由于程序上的瑕疵而导致处罚决定被撤销的案例比比皆是,这就要求作出的处罚决定经得起反复推敲。
基于以上分析,我们可以看出该起行政处罚决定存在诸多不当之处。除了该起行政处罚决定书自身存在的瑕疵之外,尤其值得我们深入探究的是,从这桩看似普通的行政处罚案中所折射出来的下位法《办法》与上位法《条例》的冲突、电力监管与国家市场监管的冲突、电力行政管理与电力行政监管的关系、电力监管的边界等多个深层次问题。
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