从一起行政处罚案析电力监管执法的正当性（下）

摘要

国家能源局某省能源监管办公室以某供电公司违反了《供电监管办法》、实施了“三指定”行为为由，对该供电公司处以行政罚款。本文试图通过分析《供电监管办法》及其上位法的处罚规定、“三指定”行为的电力监管违法性及反垄断违法性、电力行政监管与电力行政管理的关系、行政处罚程序，以及作出该行政处罚所依据的证据、认定的违法事实、违法情节等，辨析该起行政处罚的正当性。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：吴德松，高志军等）

2019年3月，国家能源局派出机构的某能源监管办公室（以下简称能监办）对某供电公司处以80万元的行政罚款，其理由是供电公司违反了《供电监管办法》第十八条第二款第四项之规定：“关联企业利用供电公司的独家经营权地位，垄断用户受电工程外线设计与施工，变相限制了用户自主选择设计与施工企业的权利，为关联企业承担用户受电工程提供便利”，故依据《供电监管办法》第三十五条之规定作出上述行政处罚。本文从相关法律法规、部门规章着手，尝试分析该起行政处罚决定的正当性。

03

电力行政监管与电力行政管理之辨：监管是主动作为还是不告不理？

通读本次能监办的《处罚决定书》，可以确定的是：能监办据以处罚的违规事实系其从受处罚的供电公司主动调查检查所得，而并非来源于他人的投诉举报。

在没有他人的投诉举报的情况下，能监办是否可以主动启动行政监管的处罚程序？这其实是一个颇有意思的话题。这里扼要阐述的是，国家能源局于2015年11月印发了《国家能源局派出机构权力和责任清单（试行）》，在所附的“国家能源局派出机构行政处罚工作流程图”中，启动行政处罚的唯一来源为“投诉举报”，我们可以将其形象地理解为“不告不理”。本次能监办主动调查、检查和作出处罚，似乎有违国家能源局所发布的规范性文件。

其实，“行政监管”与“行政管理”应当是有区别的。

《电力法》第六条规定：“国务院电力管理部门负责全国电力事业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门，负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”

目前的现实状况是：国家层面的电力行政管理部门为国家发展改革委员会及所管理的国家能源局（二者的管理界面尚欠清晰），电力监管机构为原国家电力监管委员会、现国家能源局；地方电力行政管理部门为各级发改委（局）或工业与信息化委员会（局），电力监管机构为原国家电力监管委员会的派出机构电力监管局（或电力监管局办公室）、现为国家能源局的能源监管局（或能源监管办公室）等。

长期以来“电力管理部门”与“电力监管部门”之间的职责纠缠不清，既有交叉重叠，又有“留白”之处，《电力法》第十条所规定的电力发展规划职能，和第五十三条、第五十四条所规定的电力设施保护职能，以及第五十六条所规定的供用电监督检查职能，电力管理部门几乎未能履行。单从电力监管而言，从《条例》第一条立法目的、第二条监管任务的规定来看，应当是限缩意义上的监管，即电力市场的监管及电力安全的监管（《条例》第十九条：电力监管机构具体负责电力安全监督管理工作），而电力市场应当是《电力市场监管办法》和《电力市场运营基本规则》所界定的特定范围。

04

认定“三指定”事由之辨：违法事实与理由是否无可辩驳？

通读本案的行政处罚决定书，其认定供电公司“三指定”行为的证据有三：其一是供电公司报装用户受电工程情况表，其二是能监办此前对该供电公司所发的监管问题整改通知，其三是供电公司针对整改通知提交的整改报告。这三份证据是认定“三指定”事实的关键要件，也是该行政处罚在实质上是否正当的核心问题。

笔者有幸获得三份证据全文，兹将处罚决定书所依据的三份证据的相关内容、认定的违法事实、处罚理由摘录对照如下表：

从上表所列处罚决定书所列证据、认定的违法事实及违法情节、处罚理由三者之间的逻辑关系分析，我们不难发现：

一是证据内容不能证明待证事实。关联企业是如何利用供电公司独家经营权地位、垄断用户受电工程外线设计与施工的；供电公司是如何以电网安全为由变相限制用户自主选择涉及与施工企业的权利、以及如何为关联企业承揽用户受电工程提供便利的。处罚决定书只是简单的表明了结论，甚至在认定事实时就直接得出“三指定”的结论。三份证据均未指明具体的违法事实，概括笼统的“事实”不具有证明力。

二是认定的违法事实不足以支持处罚理由。处罚的核心理由是“指定”，即应有“指定”的意思表示和具体行为；“指定”的后果（例如导致垄断用户受电工程的设计与施工）倒在其次，它可以是处罚种类、处罚金额的酌定情节；认定“垄断”也缺少证据支持，而且“垄断”也不必然源自“指定”；“变相限制”又如何与“指定”划等号的；等等。所有这些应当是处罚决定书需表述的核心内容，显然未能述及。

三是不足以证明“责令改正”和“拒不改正”事实。由于《办法》第三十五条规定了电力监管机构责令改正、供电公司拒不改正作为处罚的前置条件，作出处罚时需要证明此前置条件已经成就，证据二、三似乎是为了证实这一点。然而两份证据都只表述了笼统、概括性的整改和改正内容，并未列明需要改正而又拒不改正的具体事项，双方基本上自说自话且言之无物，基本不具备改正的要素，证明力几乎为零。

四是难以说明处罚金额与违法情节相适应。从认定的违法违规事实和处罚理由中，无从判断违法的严重程度。在《办法》第三十五条规定的10万元-100万元的处罚幅度内本案酌定处罚80万元，处罚的力度似乎不轻，这也难以使人信服。

另外，本案的处罚决定中两次使用了“关联企业”一词，但对于何为关联企业、为何认定为关联企业、二者如何关联，处罚决定书对此惜墨如金，这即便对认定“指定”行为无足轻重，也颇令人费解。

《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。由是观之，这三份证据证明不了违法事实的存在，其证明效力堪忧。

05

处罚程序之辨：作出处罚是否履行了必要的正当程序？

前述“国家能源局派出机构行政处罚工作流程图”逐一列明了行政处罚详细工作流程，如投诉举报审查、批准立案、调查取证、告知当事人申辩或听证的权利、组织听证、补充或重新调查、事先告知当事人处罚决定内容、听取当事人意见、作出处罚决定等。

《行政处罚法》还规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件；行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定；在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核，行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。这些都是作出行政处罚所应履行的正当程序和应当具备的要素。

从本案处罚决定书所载明的内容来看是履行了一定程序的，但从该处罚决定书的简略程度推测，这些严谨的程序未必发挥了应有的作用。国家能源局于2019年4月8日发布了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案》，未来能监部门的行政执法质量将有所提高。在行政复议和行政诉讼的实际中，由于程序上的瑕疵而导致处罚决定被撤销的案例比比皆是，这就要求作出的处罚决定经得起反复推敲。

基于以上分析，我们可以看出该起行政处罚决定存在诸多不当之处。除了该起行政处罚决定书自身存在的瑕疵之外，尤其值得我们深入探究的是，从这桩看似普通的行政处罚案中所折射出来的下位法《办法》与上位法《条例》的冲突、电力监管与国家市场监管的冲突、电力行政管理与电力行政监管的关系、电力监管的边界等多个深层次问题。

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