澳大利亚电改经验对我国省级电力市场法律体系建设的启示

摘要

我国新一轮电力体制改革已全面铺开，进入落地实施的关键阶段，而目前关于电力市场改革的法律并未健全。首先简述澳大利亚的电改历程，梳理其关于电力市场的法律体系，对其电力市场和法律体系的特点分别进行了归纳总结分析，并分析两者发展间的联系。在对我国现有电力市场法律体系进行分析的基础上，提出我国电力市场法律体系的框架，并对省级电力市场法律体系的建设提出了具体建议，为我国的电改工作提供参考。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：冯奕,施航等）

引言

2015年3月，国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，标志着新一轮电改的开始。此后，发改委又一次性发布了《关于推进电力市场建设的实施意见》等6个配套文件，进一步细化并明确了电力体制改革的有关要求及实施路径，该实施意见规定我国电力市场的建设目标为主要由中长期市场和现货市场构成的电力市场。

2017年9月，国家发改委、能源局印发了《开展电力现货市场建设试点工作的通知》，选取南方（以广东起步）、蒙西、浙江、山西、山东、福建、四川、甘肃8个地区作为第一批电力现货市场试点。2019年3月，国家能源局发布了《关于进一步推进电力现货市场建设试点工作的意见》，进一步推动电力现货市场建设工作。而电力市场化改革，尤其是现货市场的建设，将使得电力市场竞争加剧，必然带来不同市场主体之间的新关系和新问题，需要相应的法律体系巩固并发展改革成果。但我国目前关于电力市场改革的法律并未健全，有必要对国外先进国家的电力立法经验进行研究与借鉴。

澳大利亚是最早进行电力市场化改革的国家之一，它与我国有诸多相似之处：澳大利亚改革前的电力工业以州为单位，与我国电力工业以省为单位的情况类似；澳大利亚的改革从州内开始，与我国从试点省开始的情况类似。更重要的是，澳大利亚国家电力市场的现货市场的交易和调度同时完成，做到了有效竞争、信息透明，是现货市场发展成熟的典范。

本文选取澳大利亚作为代表，对其电力市场法律体系与电力市场的发展历程进行梳理研究。对中国现有的电力市场法律体系进行总结，提出我国电力市场法律体系的框架。最后以省为单位，为我国电力市场法律体系的落地提供建议。

澳大利亚电改历程及电力市场法律体系现状

澳大利亚电改过程

自20世纪80年代以来，以英国为首的许多发达国家都进行了电力市场化改革。澳大利亚借鉴了英国电改的经验教训，其国家电力市场（national electrical market, NEM）于 1998 年 12 月投入运行，是电改比较成功的案例。回顾澳大利亚的电改历程，其电力市场化改革大致经历了电力工业结构性重组、创建国家电力市场和重建电力监管体系三个阶段。

澳大利亚的电力工业结构性重组从维多利亚州开始。1992年，维多利亚州开始纵向、横向拆分电力业务，将维多利亚州电力委员会拆分为独立的发电、输电、配电/零售业务，随后其它各州也纷纷进行了业务拆分。电力行业结构性变革完成后，各州还进行了电力现货市场的尝试，维多利亚州和新南威尔士州为先驱。1997年，以上两个州内市场连接，可根据电价变化进行电力交易，称为第一阶段的国家电力市场（NEM I），是一种过渡性的跨州电力市场。

1998 年 12 月，在 NEM I 的基础上，澳大利亚NEM建立并正式运营，最初的NEM由维多利亚、新南威尔士、南澳和首都领地构成。昆士兰和塔斯马尼亚分别于1999年和2005年加入。目前，NEM覆盖了除西澳大利亚和北领地的所有地区，拥有240台大型发电机组、5个州的输电网和14个主要配电网，为近1 000万用户提供电力服务，约占全国总电量的89%。

在NEM刚成立的阶段，澳大利亚并没有成立全国性的电力监管机构。直到2005年，澳大利亚对电力市场监管体系进行了国家层面的整合，全国的电力监管职能整合到澳大利亚能源市场委员会（Australian energy market coucil, AEMC）和澳大利亚能源监管机构（Australian energy regulator, AER）。

2009 年，澳大利亚能源市场运营机构（Australian energy market operator, AEMO）成立，负责NEM内电力和天然气市场运营。AEMC、AER和AEMO共同构成了NEM的三大顶层机构。

澳大利亚电力市场经过20多年的发展已经形成相对成熟的市场，具有以下特点。

（1） 它的地理范围是由州内逐步扩大到全国的。澳大利亚电力市场改革首先在维多利亚州、新南威尔士州建立实时试点市场，经过了几年的时间，市场范围从最初的两个州扩大到全国大部分州。随着电力市场范围扩大，市场主体增多和供应增加，竞争更加充分，配置资源的效率更高。

（2） 它的业务范围是由批发再到零售的。最初的NEM只有电力批发交易，除了少数工业用电大客户外，绝大多数电力用户必须由零售电商代为交易。到2007年，澳大利亚整个市场范围内所有用户都可以选择其零售商，70%的供电营业区的零售电价完全由有效竞争的市场决定。

（3）它以多种手段保障市场的开放、公平。澳大利亚NEM的市场主体成员类型多样，各市场主体在AEMO注册成功后即可参与市场活动，无地域壁垒等因素存在。为了保障市场的公平性，一方面，澳大利亚成立了竞争与消费委员会等组织，出台了《竞争和消费者法案2010》《国家电力零售法》等法律规定。另一方面，对于市场信息的披露有明确的法律规定，各个价区电力出清价格、调频辅助服务价格、州际联络线的载流等信息是实时的、公开的，最大限度地增加了市场透明度。

澳大利亚电力市场法律体系

澳大利亚实行三级行政政府体制，联邦、州和地方。除联邦立法外，各州都有立法权。因此，澳大利亚涉及电力市场的法律法规十分繁多。

澳大利亚电力市场法律体系以《国家电力法案》（national electrical act, NEA）、《国家电力法》（national electrical law, NEL）、《国 家 电 力 法 规》（national electrical rule, NER）为核心。另外也有具体针对电力某一环节的比如《国家电力零售法》、《电力供应法案》和《竞争与消费者法案》等。

除联邦外，各州政府也有权制订关于电网、电力市场的规章和条例，主要有两种形式。第一种由州政府牵头制订，如新南威尔士州制订了《输电网设计和可靠性标准》。第二种由州政府在执行联邦级法案时，对法案作一些补充再发布，如新南威尔士发布的国家电力条例《National Electricity（New South Wales）Regulation 2015》。在执行时，各州以其官方网站公布的法律条文为依据，生效时间也以其在州官方网站的公布当日开始。此外，在地方政府层级，也会对有电力法案有所补充。

澳大利亚是联邦制政体，其法律属于英美法系（海洋法系），其法律体系具有如下特点。

首先，澳大利亚电力市场法律体系的立法和修订周期较短。以NER为例，NER的修订由AEMC全权负责，任何提议者，包括政府主管部门与市场主体、咨询公司、研究机构及专业团体、个人都可向AEMC提出修订建议。AEMC对修订建议进行初审，本着电力行业竞争原则，决定是否接纳修订建议，初审通过后即可进行公议。规则制定或修改过程从初审通过到最终决定通常需六个月。

第二，澳大利亚电力市场法律体系是逐步完善的。澳大利亚在电力市场的改革进程中，并不是一步到位地设立了完善的电力市场法律体系，而是在电力市场的推进过程中不断完善，使得电力市场的运行处于有法可依的状态。NER自2005年7月1日颁布以来，截至2019年4月已更新至120版。新的版本发布后，前一版本自动废止。

法律体系与电力市场发展的关系

壹

法律法规等对电力市场的影响

澳大利亚一方面依法设立电力市场相关机构，另一方面依法对电力市场架构的职能进行规范。

联邦政府为推动NEM建设，在1996年颁布了NEA及其附件NEL，为NEM的运行提供了法律依据，并发布NER规范了NEM的市场运行机制。NEM的3大顶层机构的设立和职责规定也是有法可依的。纵观澳大利亚NEM的发展过程，法律法规为市场改革的推进及市场的平稳运行提供了强有力的支撑。

贰

电力市场对法律法规等的影响

在澳大利亚电改的前期，其联邦层面的法律、法规处于缺位的状态，可以说，澳大利亚电力市场的发展与成熟催生了其法律的出台。市场运行起来后，规定市场运行规则的NER不断地根据市场的运营情况的反馈，在维护市场公平、开放的前提下进行完善。澳大利亚法律体系与市场的发展呈现出基本同步的状态。

由上文可见，法律体系与电力市场规则之间的关系是相互的。相关法律的出台会推动市场规则的演变，市场运营情况又催生着新的法律出台或带来某些法律条款的修改。

中国电力市场政策法律体系

现有法律体系

我国的电力法制建设从上世纪80年代才开始起步。目前，我国已形成以《电力法》为核心，以《电力供应与使用条例》、《电网调度管理条例》等行政法规为补充，以《供用电监督管理办法》、《供电营业区划分及管理办法》等部门规章为依托的法律框架。

我国的法律位阶共分6级，它们从高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和行政规章。通过梳理现有法律体系，我国目前尚无针对电力市场的专门法律体系，相关法律规定以条文的形式存在于现有的电力相关法律文件中。

现行法律政策的局限性

壹

现行法律体系与市场化趋势相悖

现行《电力法》中涉及电网调度、电力供应与使用、电力设施产权保护等的条款与电力行业政企分开、厂网分开和主辅分离的现状不符；对竞争性环节和自然垄断环节的监督管理不加以区分，仍体现了政府对电力行业的垂直一体化的行政管理模式；实行单一的“政府定价”模式，与市场化电价机制相悖，等等。

贰

相关立法滞后，缺乏高位阶法律

我国以“一法五条例”为核心的电力法律体系中超过80%的法律文件出台于上世纪90年代，立足于计划经济的时代背景，无法适应市场改革的步伐。虽然我国新近颁布了《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》等巩固电力体制改革成果的法律文件，国家发改委和能源局还批复了各地的电改方案用以指导具体操作，但这一系列文件的法律位阶排在法律、行政法规、部门规章之后，即高位阶法律太老，而新法位阶太低。

叁

现有政策不足以推动现货市场的建立

2016年年底，国家发改委、国家能源局出台了《电力中长期交易基本规则（暂行）》，这是“电改9号文”及其配套文件发布以来的首个基础性电力交易规则。但完善中长期交易规则仅仅是个开始，只有现货市场才能真正地给电力定价，并向电力供求双方释放价格信号。但建立现货市场遇到的阻碍远大于建立中长期市场。最关键的原因是，现有政策法令没有为建立现货市场提供保障。

电力市场法律体系框架

从澳大利亚电改经验来看，其电力市场法律体系做到了与时俱进、覆盖全面，完善的电力市场法律体系是保障电力市场开放、公平、合理的基础。本文从市场组织、市场运行、市场保障3个方面，提出我国电力市场法律体系应涵盖的内容。

对我国省级电力市场建设的启示与建议

我国正以省为单位开展电力现货市场建设试点工作，全国共成立了2个区域性电力交易中心和32个省级电力交易中心。在现行《电力法》无法保障竞争性电力市场发展的情况下，多省纷纷制定相应电改试点方案。本文对我国省级电力市场法律体系的建设有如下建议。

稳步推进电改

澳大利亚于 1991 年提出电改，1996 年通过NEL，1998年建立NEM，从提出电改到NEL的出台有5年时间，从提出电改到电力市场建立有7年的时间。而且，在市场建立后市场的监管机构等还在不断的优化整合。

因电力不仅是关系国家经济安全的战略大问题，而且与人们的日常生活、社会稳定密切相关，所以电力体制改革宜留有时间充分准备，相关立法应在“试点方案” “工作方案”等试运行规则基础上征求多方意见经深度讨论后出台，在稳定的前提下推进电改逐步前进。

明确立法部门

澳大利亚最初制定NER的为澳大利亚竞争和消费者委员会ACCC，依据《竞争和消费者法案》对电价制定等电力市场规则做出反垄断性的核查；后因电力的特殊性，能源部长理事会（MCE）可通过AEMC直接进行电力法规的修订。

我国的电改仍处于以省为单位的阶段。浙江省在建设试点地区现货市场时的责任单位为浙江省发改委，广东为省经信委和能监办，其他试点地区均为经信委。各省政府在成立电力市场立法部门时应吸取澳经验，尽量防止立法部门的变更，整个过程都应有电力行业的专家参与，并在之后的修订过程中不断给出意见。

增大交易机构独立性

澳大利亚的调度和交易机构AEMO采用会员制，任何会员及其所代表的利益集团都无法单独左右AEMO的调度和交易功能，而且来自政府的意愿也需要在联邦和各州政府之间取得平衡。

但在我国当前阶段电力交易完全独立存在诸多风险，若贸然地将电力交易的职能从电网剥离，是不符合客观规律的。待省内电力市场进入成熟阶段后，可再考虑逐步增大电力交易机构的独立程度。各省在彼时可参照AEMO的会员制成立相对独立甚至完全独立的电力运营机构，集政府和行业的整体意见并尽量保持中立，其独立性宜由电力市场法律捍卫。

明确监管机构及职责

电力法律体系中应指明电力监督、管理部门的职责权限。澳大利亚的AER，AEMC和AEMO 3者分工明确，共同推动NEM从一体化体制向市场化体制转轨。曾经澳大利亚一度出现了国家电力准则管理局（NECA）和ACCC两个独立机构但都对NEM有监管职能的状况，为防止决策矛盾，澳联邦政府成立了更高级别的MCE来负责澳大利亚能源（电力和天然气）市场体系的顶层设计。

我国各省电力公司是国家电网公司的全资公司，负责省内电网的建设、运行、管理和经营，短期内还保有大部分业务范围。在成立监管部门时宜由政府牵头详细划分监管部门的职责和权力并以法律形式规定，使监管机构做到依法行政、依法监管。

积极修订法律

法律不是固化的，应适时进行修订和完善。澳大利亚NER在AEMC的职责下已修订到第120版；另有多部修订案在不断出台。无论是前期的顶层设计，价格机制选择，还是电改进程中的政策工具开发和争端解决机制，澳大利亚电改始终把改革愿景摆在首位。

各省在电改中宜瞄准目标，不断完善相关法律法规，建成以电力现货市场为主体、电力金融市场为补充的省级电力市场体系。

结语

本文回顾了澳大利亚的电改历程，分析了其电力市场法律体系，总结了澳大利亚电力市场法律体系与其市场发展之间的双向联系。对我国现有的电力市场法律体系进行了讨论，在此基础上提出了我国电力市场法律体系的框架，并提出了建立省级电力市场法律体系的建议，以期为我国电力市场的建设提供参考与借鉴。

本文作者为冯奕,施航,吴晶莹,田伟,曹阳。

文章来源：《电力需求侧管理》2019年9月第21卷第5期