深度丨衡量电力体制改革成功的标准是什么

本轮深化电力体制改革已经进行快5年了，人们对改革的成效褒贬不一：有的认为成效显著，尽管遇到了不少困难，但整个改革基本按照既定目标不断推进；有的则认为成效不大，在一定程度上还偏离了正确的方向，亟需纠偏。之所以出现完全不同的观点，主要原因在于没有一个统一的衡量标准。

（来源：微信公众号“电力法律观察”ID：higuanchajun 作者：吴安平）

从2002年国务院印发《电力体制改革方案》算起，电力体制改革已经走过18个年头了，什么时候基本结束，似乎难以预计。认为改革只有进行时，没有完成时，指的是人们与时俱进的创新步伐永远不会停止，并不是说实现改革目标的时间可以随意拖延。电力体制改革不应当成为一场不可预期、无法评判的改革，实践向人们提出了一个必须要解决的问题，这就是确立一个用以衡量我国电力体制改革成功与否的科学、统一的标准，并以此凝聚共识，排除干扰，确保改革沿着市场化的正确方向前进并快速达到预期目标。

本文将重温并根据中央《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号文）确定的市场化改革方向以及相关要求，探讨衡量电力体制改革成功的标准。

一、电力市场建设不能替代电力体制改革

电力体制改革的市场化方向，决定了电力市场建设是本轮电改一项十分重要的内容。改革近5年以来出台的配套文件，以及针对改革具体实践提出的诸如输配电价定价、电力交易规则制定、售电侧改革、现货市场试点等一系列指导意见，几乎涉及的都是电力市场建设的问题，而涉及体制的改革除电力交易机构组建、增量配电业务改革的有关意见外，基本上还未看到其它文件。电力市场建设受到主管部门高度重视，也成功吸引了民众的注意力，以至于很多人产生了错觉，以为电力体制改革就是电力市场建设，两者之间可以划等号，其实这是不对的。

（1）电力市场建设并非电力体制改革的全部内容。电力体制改革这一概念实际上有狭义和广义之分，前者仅指体制方面的改革，后者则包含电力市场建设，在认识上将体制改革与市场建设区分开来，是非常必要的。中央《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号文），既提出了电力市场建设的任务，也提出了体制改革的要求。尽管9号文对体制改革的任务着墨不多，但这并不代表体制改革可有可无。恰恰相反，从9号文确定的总体思路、改革的重点和路径看，体制改革的任务不仅是明确的，而且被放到了具有决定性意义的重要位置上。

（2）体制改革和市场建设各自要解决的主要矛盾不同。本轮电改的基本思路是“管住中间，放开两头”。显然，中间能不能管住管好，是体制改革要解决的主要问题，放开后的两头能不能实现公平有效竞争，则是市场建设要解决的主要问题。从一个更高的视角看，体制改革的任务主要是对生产关系进行调整，而市场建设的任务则主要是为电力这一特殊商品设计交易方案和建立相关机制。

（3）体制改革与市场建设的关系类似楼房基础与楼体的关系。建设电力市场意味着要打破市场垄断和市场壁垒，开放电网，培育多元主体，实现从“独买独卖”到公平有效竞争的转变，如果一直保持发、输、配、售电垂直一体化的垄断体制，电力市场的建设将无从谈起。而且如果在市场中允许既当运动员，又当裁判员的主体存在，市场竞争的公平性也无法得到保障。所以没有体制改革，或者体制改革不到位，电力市场的建设都是搞不好的。体制改革与市场建设，前者为后者奠定基础和创造条件，前者具有战略性特征，后者具有战术性特征。

电力市场由于其自身的特殊性和复杂性，加上我国电力行业双轨制状况一时难以改变，决定了它的建设不可能一蹴而就，需要经历一个从简单到复杂，从局部到全局，从不完善到完善的较长过程（其实世界各国电力市场的建设情况也基本如此）。可以肯定，电力市场的建设不可能先于电力体制改革的完成而完成，因此不能用对电力市场建设的评价替代对电力体制改革的评价。

二、电力体制改革的主要内容和关键任务

电网体制和调度交易体制改革是本轮电力体制改革的两个主要内容，其中最核心、最关键的任务是重新定位电网企业（功能）。

中发（2015）9号文在“近期推进电力体制改革的重点任务”一节中指出：要遵循市场经济规律和电力技术特性定位电网企业功能，改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的状况，电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送、负责电力系统安全，保障电网公平无歧视开放，按国家规定履行电力普遍服务义务；改革和规范电网企业运营模式，不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源，按照政府核定的输配电价收取过网费；规范投资和资产管理行为；继续完善主辅分离。

由此可见，本轮电改重新定位电网企业功能的要求是十分明确和具体的。9号文在“总体思路”一节中还指出：“深化电力体制改革的重点和路径是：在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，按照管住中间、放开两头的体制构架，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划；推进交易机构相对独立，规范运行；继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究；进一步强化政府监管，进一步强化电力统筹规划，进一步强化电力安全高效运行和可靠供应”。

这段话清楚地表明，人们常说的“三放开、一独立、三强化”是必须在完善电力体制改革，形成“管住中间、放开两头”的体制构架基础上进行的。理论和实践都证明，这个基础的形成有赖于电网企业按照9号文要求进行重新定位，没有电网企业的重新定位，就不可能真正有“管住中间、放开两头”的体制构架。因此，重新定位电网企业（功能）在本轮电改中具有基础性、决定性作用，是改革的关键任务。

需要特别说明的是，以“三放开、一独立、三强化”的提法概括改革的重点和路径是很片面的，极易产生误解或误导。这一提法不仅回避了“三放开、一独立、三强化”的基础和前提，还回避了继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究的要求，而这些被回避的东西恰恰正是本轮电力体制改革的重要内容。必须指出，深化对区域电网建设和输配体制研究的要求，在9号文中是与“三放开、一独立、三强化”并列提出的，同样是本轮电改必须要完成的课题，任何人无权将其屏蔽或删除。

如果要简明概括深化电力体制改革的重点和路径，根据9号文的精神，准确全面的表述应当是：在进一步深化电力体制改革的基础上，在“管住中间、放开两头”的体制架构下，创造性地开展“三放开、一独立、一继续、三强化”的各项改革工作。

三、电网企业的科学定位就是成为真正的公共事业企业

理论上电网企业本来就是公共事业企业，但实际上我国的电网企业一直是需要完成利润指标、竞争性与非竞争性业务混合、公共事业属性不明确的垄断型企业。中央（2015）9号文在“近期推进电力体制改革的重点任务”第9和第10条中，提出了深化电网企业改革的任务，目标就是重新定位电网企业（功能），即通过一系列改革，剥离其具有竞争性的环节和有关辅业，退出购售电竞争，完全回归公共事业属性，变成一个不以追求赢利为目标，只按照政府核定的输配电价收取过网费，自觉履行电力普遍服务义务的公共事业企业。电网企业完全回归公共事业属性意义重大，它是坚持电改市场化方向的需要，是实现“管住中间、放开两头”的前提，也是建设公平、公正电力市场的保障。

电网企业成为真正的公共事业企业有三种模式可供选择：一是输配合一，电网企业成立具有独立法人资格的售电公司，售电业务与输配电业务分开；二是输配合一，但与售电彻底分离，售电公司由其它资本投资组建并独立运营；三是输配分开，配售一体，同时鼓励成立单一售电公司参与售电竞争。

第一种模式售电公司与电网企业存在资产纽带关系，电网企业事实上仍在经营售电，在我国传统文化背景下，这种藕断丝连的模式无法保障市场竞争的公平性，容易成为滋生腐败的温床，而且也不符合中央（2015）9号文关于重新定位电网企业功能的要求。第二种模式电网企业完全退出售电，售电与配电也完全分离，这种模式同样存在较大问题，由于配电和售电两者密切相关，相铺相成，配电是售电的物理基础，售电是配电的实现目标，因此没有配电的售电，不仅难以拓展服务范围，提升服务质量，而且极不利于达成配电网吸引社会资本加快自身发展和进行混合制改造的目标。第三种模式则不仅克服了前两者存在的缺点，而且建立了真正的“管住中间，放开两头”的体制架构，是一种较理想的模式。

有一种观点认为“放开两头”，其中一头是发电，另一头是售电，其实是一种误解。售电是肯定要放开的，这是市场竞争的需要，但它不是电力体制架构中完整的一头，只是其中的一个部分。9号文在“总体思路”一节中说的“三放开”，其中一个放开是“有序向社会资本开放配售电业务”，在第16项重点任务中又再次强调“鼓励社会资本投资配电业务”，可见放开的另一头主要还不是售电，而是配电。输电网具有集中性、统一性、枢纽性的特征，是高度自然垄断业务；配电网具有分散性、区域性、终端性的特征，是有一定竞争性的业务，两者无法相提并论。因此，需要重新定位并必须管住的中间是输电网；配电网当然也需要监管，但可以通过其它方式来实现。

输配分开不仅是电网企业回归公共事业属性的最佳途径，而且是深化电改的一步妙棋和无可替代的抓手。它除了为形成真正“管住中间、放开两头”的体制架构，进而为建立公平公正的电力市场创造必要的前提外，还有以下重要意义和作用：

一是为避免调度独立提供了一个具有较强说服力的理由，使调度能够继续保持与输电网企业一体化的模式，有利于保障电网的安全稳定运行。

二是顺应时代潮流，从体制上为促进配电网的有源化、区域化、市场化、协同化、智能化、现代化创造了条件，可以极大地推动以低碳、绿色分布式能源为基础的能源互联网建设，加快我国能源转型步伐。

三是开辟了社会资本投资配电网以及配电网实施混合制改造的广阔前景，能够真正吸引社会资本遵循市场规律，规模化、规范化参与配电网建设，促进配电网高质量发展。

四是如果各发电集团（企业）经政府授权运营存量和增量配电网，可以充分利用新的平台，通过拓展诸如综合能源服务等更多的相关业务，解决传统燃煤电厂因能源转型需要关闭后，相关人员的工作出路问题。

五是有利于理顺中央和地方在电网管理上的责权关系，形成中央管输电，地方管配电的更加科学合理的行业治理体系架构，共同为投资者创造以更低的成本、更便捷的方法获得电力的营商环境。

六是破解增量配电业务改革试点面临的困境，增量配电业务改革试点实际上就是输配分开改革试点，因此两者基本上可以做到无缝衔接。

四、衡量本轮电力体制改革成功的基本标准

电力体制改革是一项复杂的系统工程，确定它的衡量标准，需要对各项改革任务间的关系有一个清晰的了解，这些关系可扼要归纳如下:

第一，电力体制改革包括体制改革和市场建设两部分内容，前者不仅是后者的基础和前提，而且是电力市场实现公平竞争的保障。

第二，原来的电网体制与市场化以及能源转型的要求不相适应，是本轮深化电力体制改革要解决的主要矛盾，而重新定位电网企业（功能）则是解决该矛盾的关键。

第三，电网企业重新定位的本质要求就是完全回归公共事业属性。电网企业在电改中扮演的角色举足轻重，它自身的改革（重新定位）是否到位，是整个电力体制改革能否沿着正确方向前进并取得最后成功的决定因素。

因此，只有当电网企业最大限度剥离其具有竞争性的环节和有关辅业，彻底退出购售电竞争，成为电力市场的服务者、公平正义的维护者、电网安全的守卫者、经济繁荣的助推者、能源转型的铺路者、电网重塑的引领者时，电力体制改革才算真正获得了成功。输电网企业的“六种角色”，就是衡量本轮电力体制改革成功的基本标准。

完全回归公共事业属性的输电网企业在国民经济中的地位和作用，不仅没有降低和减小，反而提高和增大了。输电网是电力市场的物理支撑，在今天的技术条件下，没有输电网就没有电力市场，与输电网一体化的调度又是电力生产的“前线总指挥”，因此输电网企业理所当然既是政府推动电力市场建设和组织交易的得力“助手和参谋”，又是协助政府维护市场公平竞争秩序不可缺少的“助理裁判”。由于没有利润考核指标，输电网企业可以更好地集中精力研究和应对能源转型对电网提出的各种挑战，包括高比例可再生能源接入、系统低惯量化、潮流双向并频繁反转等一系列问题，确保整个电力系统的安全和经济运行。同时在没有束缚和干扰的情况下，可以彻底解放思想，通过科学、务实、精细的电网规划研究，最大限度减少过度和低效投资，降低输电电价，为进一步改善营商环境作出值得期待的贡献。

从发展的眼光看，传统电网正在经历一场新的变革，它要重塑一个与低密度、低惯量、小型化、分散化的可再生能源相适应的现代电网。随着时间的推移，远距离输电容量以及输电网下网潮流都会逐渐减少，输电网的利用率也会随之进一步下降，这已经是可以预见的发展趋势。电网的重塑，必须站在全局的立场上，以社会效益最大化为目标，用互联网的新思维和能源革命的新技术，对输电网的存量改造和增量发展进行统筹规划。显然输电网企业只有真正回归公共事业属性，摆脱各种羁绊，才能在电网的重塑中大展身手，真正成为时代潮流的引领者。

输电网企业的“六种角色”体现的是一种与能源革命催生的生产力相适应的新的生产关系。确立“六种角色”的衡量标准，并非必须经过复杂的逻辑推理过程，人们凭借相关常识和辩证思维也能得出同样的结论，事实上，这个标准早已经是藏在人们心里或潜意识里的一把尺子，大多数人都是（自觉或不自觉地）用这把尺子来衡量电力体制改革成效的。

五、电力体制改革也要敢于攻克难关

未能完全贯彻和执行中央（2015）9号文件的精神和要求，改革一直忽视或回避了以重新定位电网企业功能为核心的电网体制改革，导致新一轮电改难以真正深化，甚至在一定程度上走了样。显然，不是创造性地而是选择性地执行中央文件，是本轮电力体制改革目前存在的最大的问题。

习总书记在十九届四中全会上指出：改革还有许多硬骨头要啃，还有许多难关要攻克，要坚持方向不变，决不能停下脚步；新时代的改革更多面对的是深层次体制机制问题。习总书记这一重要指示对电力体制改革也有很强的针对性。

电力体制改革快5年了，但人们看到那些本该属于竞争性行业的辅业依旧没有被剥离出去，一项本来十分清晰明确的“完善主辅分离”的任务，在由“执行”变成“博弈”的过程中，渐渐变得模糊起来，足见在实践中坚持市场化改革方向并非易事。重新定位电网企业功能无疑是本轮电力体制改革的一道难关，只有正视问题，牢记使命，下定决心攻下这道难关，本轮电力体制改革才能达到成功标准的要求，也才能向新时代交出一份人民满意的答卷。