《电网公平开放监管办法》解读及建议

【摘要】

电力市场与一般商品相比的特殊之处之一就是电必须通过电网进行传输，而电网具有天然的垄断性。电网的公平、无歧视开放是促进大范围电能交易的基本条件。包括美国在内的很多地区的电力市场的建设就是从输电网开放开始的。2019年12月6日，国家能源局发布了《电网公平开放监管办法（征求意见稿）》。这个文件非常有意义，对各种电源及地方电网、增量配电网和微电网如何“公平接入”大电网进行了规定。美中不足的是，文件主要从接入电网的角度进行规定，未涉及与“公平使用”、“公平付费”相关的阻塞管理、电网可用容量分配、输配电定价等相关问题。本文对这个文件进行简要解读，并提出一些建议。

【关键字】输电开放 监管 公平 无歧视 阻塞管理 输配电定价

（来源：微信公众号“走进电力市场” ID:PowerMarket  作者:荆朝霞，华南理工大学电力学院教授）

一、《电网公平开放监管办法》概况

1、文件概况

2019年12月6日，国家能源局发布了《电网公平开放监管办法（征求意见稿）》（简称《办法》），公开征求意见，该《办法》的目的为加强监管，规范电网设施开放行为，适用于电源接入电网及地方电网、增量配电网和微电网与大电网互联的监管。明确电网应向各类电源和电网互联提出方公平无歧视开放。

2、文件具体内容

1）总则

文件的适用范围：电源接入电网及地方电网、增量配电网和微电网与大电网互联的监管，并具体给定了电源的具体范围，包括常规电源、集中式新能源发电、分布式发电、储能等。

电源接入电网及电网互联应遵循的原则：安全可靠、统筹规划、公平服务、程序规范。其中“公平服务”指出，电网应向各类电源和电网互联提出方公平无歧视开放，提供电网开放相关服务。

主管单位：国家能源局负责全国电网公平开放监管和行政执法工作。国家能源局派出机构负责辖区内电网公平开放监管和行政执法工作。各级地方能源主管部门负责辖区内电网公平开放涉及的电力规划、建设管理工作并会同电力运行管理等部门做好相关协调工作。

2）电源接入电网

电网不得从事的行为：指出了电网应公平无歧视为电源项目提供电网接入服务，指出了不得从事的一些行为，主要是从接入角度，包括无正当理由决绝接入申请、拒绝向电源项目业主提供接入相关信息、提出高于国家和行业技术标准的要求、违规收取不合理服务费用等。

接入电网的新建电源项目的要求：符合国家产业政策、列入政府能源主管部门批准的电力发展规划或专项规划、纳入省级及以上政府能源主管部门年度实施方案。

规定了电源项目业主应向电网企业提交的材料，以及电网企业的一些工作程序、办理时限要求。

接网协议：新建电源项目和接入工程均核准（备案）后，电网企业与发电企业应在30个工作日内（分布式新能源发电15个工作日）签订接网协议；接网协议内容包含但不限于新建电源项目本期规模、开工时间、投产时间，配套送出工程投产时间，产权分界点，电力电量计量点，违约责任及配网标准等。

3）电网互联

相关规定与电源接入电网接入的类似，也包括电网不得从事的行为、电网企业的相关工作程序、时限要求、接网协议等。

4）信息公开

规定了电网企业应该通过门户网站等方式向发电企业公开的信息。包括电源接入项目列表、配套送出工程前期工作进展情况、电网互联制度等。

5）监管措施

规定电网企业每季度应向国家能源局及其派出机构报送电网公平开放情况，国家能源局及其派出机构可以要求电网企业报送相关信息和资料，并可以采取相关检查措施，对违反本办法及国家有关电网公平开放监管规定的，可依法查处、记录、行政处罚、向社会公开等。

6）法律责任

规定了国家能源局及其派出机构相关人员、电网企业违反相关规定的惩罚措施。其中对电网企业违反2）、3）规定的并拒不改正的，处10万元以上100万元以下惩罚。

二、《电网公平开放监管办法》解读

1、《办法》的意义

该办法的出台非常有意义。电网公平、无歧视开放是电力市场公平交易的前提。美国电力市场改革也是首先从电网的公平、无歧视开放（“Transmission Open Access”）开始的。

2、电网公平无歧视开放的内涵

电网公平、无歧视开放意味着所有市场主体有公平接入、使用电网的权利，具体应该包括以下几个方面。

①公平接入。新建电源、地方电网等投产，接入主网时，大电网公平的提供接入服务。

②公平使用。至少反映在两个方面：如果电网有剩余的容量，必须允许市场主体使用；当电网传输容量不足时，按照公平的原则进行裁减，相关成本公平的分摊。

③公平付费（公平承担输配电成本）。输配电费的收取要公平，相关成本按照公平的原则分摊。

3、《办法》待完善的地方

《办法》的内容主要集中在公平开放的第一个方面，即公平接入。后两个方面实际上也是非常重要的内容。

公平使用涉及到市场规则中安全校核、交易裁减、阻塞费缴纳、阻塞盈余分摊等问题。比如，当电网容量不足以支持所有交易时，应该采用等比例裁减的方式还是按照“先到先得”的原则？即对有限的可用输电容量，如何进行分配？每个市场应首先定义什么叫“公平使用”，也就是要首先定义不同市场主体，包括电源在电网使用方面的权利，基于这个权利的定义，再去设计具体的阻塞管理等相关的规则。

公平付费涉及到输配电定价机制。这实际上是输电网开放的一个关键内容，美国的输电网开放的相关文件中，主要的一个内容就是规定相关输配电价的收取方法。实际上，公平使用问题也与输配电定价机制直接有关。“公平付费”问题的核心是：不同位置、不同时间、不同用电特性的电网使用者，是否应该缴纳不同的输配电费？输配电费该如何核定？

三、关于电网“公平使用”的讨论

电网的公平开放意味着所有市场主体在使用电网方面有公平的权利。但，什么叫公平使用？我们从两个角度分析这个电网使用的权利。

1、与缴纳的输配电费对应

简单的说就是，缴纳的费用高，具有的权利就大；反之，缴纳的费用少，具有的权利就小。

比如美国PJM电力市场中，对购买了点到点输电服务的市场主体，以及购买了网络输电服务的用户，都可以获得一定的输电权收益权（阻塞盈余的分配权）；PJM电力市场中电源未缴纳输电费，因此没有阻塞盈余的分配权，而且必须按照所在节点的价格计算。

在英国电力市场中，电源和用户都需要缴纳输电费，而且输电价格与电源/用户所在的位置相关：距离负荷远的电源相比在用户附近的电源面对更高的输电价格；距离电源远的用户比在电源附近的用户面对更高的价格。按位置缴纳了输电费以后，不同位置的电源/用户就具有了相同的使用电网的权利：都有在英国电网范围内自由进行电能量交易的权利。因此，可以分散的、不考虑网络约束的进行电能量的交易。

我国电力市场中，当前的输配电价主要考虑的是与历史电价水平的衔接，并未太多考虑不同位置的电源/用户对电网的使用程度、对电网的成本的影响。这种情况下，如何定义不同位置的电源/用户使用电网的权利是需要思考、讨论的问题。需要确定未来、远期希望达到的模式，然后研究过渡的方案。

2、与历史的权利分配尽量一致

电力市场改革的进行，实际上是电力相关的责、权、利的重新分配。不同的市场模式，对应不同的责、权、利的定义和分配。电力市场改革初期，必须考虑平稳过渡的问题，不同市场主体的权利不宜有太大的变化。

实际上，当前我国现货市场的试点地区，试结算中的方案主要就是考虑的这方面的因素。

广东现货市场2019年10月的试结算中，对中长期合同应缴纳的阻塞费在全体电源中分摊（先免除中长期合同的阻塞费，然后将所有中长期合同的阻塞费按电源出力等比例分摊），就相当于给了所有电源相同的使用电网的权利：无论哪个位置的电源，中长期合同的阻塞费是相同的。这实际上与节点电价为基础的现货市场的原则是不一样的：在PJM等电力市场中，中长期双边合同需要按照电源、用户所在节点的电价差与合同量缴纳阻塞费。PJM市场的对中长期收取阻塞费的方式是节点电价为基础的现货市场的远期模式，而当前的对中长期合同的阻塞费的处理方式主要是考虑与历史权利一致：在现货市场前，中长期合同由于可以在月度内滚动，阻塞较少发生，全省是统一的电价，所有电源有相同的权利。试结算中的处理方法是一种简化的处理方式，相当于对电网的使用采用的是“先到先得”的方式：中长期合同签了合同，就获得了使用的权利。由于在中长期合同签订时未进行安全校核，或者说安全校核考虑的不够全面、准确，就可能造成中长期合同过度占用输电通道，造成总阻塞盈余为负的问题（参看之前的文章：广东现货市场14|阻塞盈余、市场盈余及市场定价机制讨论）。

四、关于电网“公平付费”的讨论

1、什么是公平的输电定价

什么是公平的输电定价？涉及到对不同的输电用户（电源和负荷都是电网的用户）的收费，包括输电成本在电源V负荷之间的分摊，在不同位置的电网用户之间的分摊，在不同负荷特性的电网用户之间的分摊等。对不同的电网用户的输电收费，是否应该收取相同的费用？是否应该根据其对电网的使用、对电网成本的影响收取不同的费用？哪种收费方式是“公平”的收费？这实际上没有统一的答案，与对电网、输电服务的理解有关。

如果将输电服务看为一种公共品，则不应考虑对不同电网用户（电源及用户）提供输电服务的成本差异，应该“同网同质同价”。就像国家应该对所有的公民提供相同的国防服务一样。

但是，如果将输电服务看为一种商品，则对不同用户可以收取不同的服务价格。对输电成本高的用户可以收取较高的价格。这种情况下公平的含义是：对电网的成本的影响不同，输配电价也应该不同。

2、不同环境下的输电定价

在电力市场以前，一般将电力看为一种类公共品，所以公平的原则是“同网同质同价”，即在相同的电网中，无论在电网的哪个位置，应该缴纳相同的电费（包括输电服务的费用），不应该对不同用户收取不同的价格。即使对不同用户的服务成本是不一样的（比如，农村由于供电密度低供电成本可能比城市高，但不能对其收取更高的价格）。

电力市场改革的目标之一是“还原电力的商品属性”，这意味着，不再将电力看为公共品，而是将其作为一种“商品”。因此，对电力的定价，包括电力服务的一部分的输电服务定价，应该根据对不同用户提供服务的成本差异及其他的市场因素采取差异化的定价方法，包括对不同位置的、不同时间的、不同负荷特性的用户的差异化输电定价。当然，电力市场环境下，可能仍然需要提供普遍服务，需要对部分市场主体进行补贴，但需要将“暗补”变“明补”，并需要研究合适的交叉补贴方式。

3、我国当前输配电价存在的问题

近年来，我国在输配电定价方面发布了一系列文件，包括省级电网输配电成本监审/定价、区域电网输电定价、跨省跨区专项输电工程输电定价等。逐步将电网的盈利模式从“购销价差”方式转为按核定的准许成本和准许收益收取输配电费的方式。这种方式下面临的一个重要挑战是：如何约束电网公司投资的冲动，控制输配电成本。实际上，第一轮输配电价监审周期，已经出现了电网过度投资的苗头。12月9日国家发改委发布了《区域电网输电价格定价办法（征求意见稿）》《省级电网输配电价定价办法（修订征求意见稿）》，相对之前的相关办法，其中最重要的一个变化是：加强对企业的合理约束，包括约束预计新增成本、基于效率指标控制新增投资等，这对控制未来输配电投资起到了很好的约束作用。联想到前几天国家电网、南方电网均发文严控新增电网投资（国家电网办[2019]826号文《关于进一步严格控制电网投资的通知》，南方电网《优化投资和成本管控措施（2019版）》），如果这些文件的发布是与《办法》中对电网企业约束的加强有关，这也可以说是本次修订的一大成效。

虽然输配电定价的修订取得了很大的进展，但还有很多需要不断完善的地方。主要是：现在的定价办法主要考虑的是总的准许收入的核定办法，对相关价格结构考虑的比较简单，对省内分区输配电价、分时输配电价均未做出明确的规定。

好的消息是，在《省级电网输配电价定价办法（修订征求意见稿）》中指出：现货市场试点地区，可结合实际情况进行探索，提出具有一定弹性的分时输配电价方案建议。有了这句话，现货试点地区就可以根据自己的情况探索更加适应现货市场的输配电价结构。

五、管理机构职责划分的思考

电网的公平开放不仅仅包括公平接入，还包括公平使用、公平付费，应该是很多专家都可以想到的事情，相信相关主管部门也是了解的。为什么在这个文件中仅提到了公平的接入，而对公平使用（阻塞管理、电网可用容量分配）、公平付费（输配电定价、阻塞成本的分摊等）几乎是只字未提呢？是否与当前我国各部门的职责划分有关？《电网公平开放监管办法》是国家能源局发布的，电网监管是其职责，但公平使用、公平付费涉及到电网运行、定价，是其他政府部门主管的职责。是否为了不“越权”，在本《办法》中仅仅提到了公平接入？

我们之前在很多文章里讨论过，电力市场的各个环节是密切相关，相互影响的，电力市场的相关政策、规则必须统筹考虑，进行系统的设计，这就必然涉及到多个政府主管部门的协调。从制定协调一致的改革政策的角度，需要尽快研究建立相关的协调机构或协调机制。

实际上，《办法》中指出，“国家能源局负责全国电网公平开放监管和行政执法工作。国家能源局派出机构负责辖区内电网公平开放监管和行政执法工作。各级地方能源主管部门负责辖区内电网公平开放涉及的电力规划、建设管理工作并会同电力运行管理等部门做好相关协调工作。”实际上，这已经为多部门的协调做出了安排。

总结和建议

近期国家能源局、发改委发布了一系列关于电力市场建设、监管、定价等方面的文件，对我国电力市场的建设将起到很大的促进作用。

本文对《电网公平开放监管办法》的主要内容进行了介绍，对关键点进行了分析，对“电网公平开放”的含义进行了讨论，提出了相关的建议。另外，对新发布的输配电定价办法进行了简要的介绍。主要建议如下。

1）《电网公平开放监管办法》的出台非常有意义，可以有效保证不同市场主体公平接入电网，为公平的电力能量交易提供条件。

2）电网的公平无歧视开放应该包括公平接入、公平使用、公平付费多个方面。《电网公平开放监管办法》主要涉及到公平接入方面的问题，未对公平使用、公平付费相关的问题，如阻塞管理、电网可用容量分配、输配电定价、阻塞费分摊等进行规定。从对“公平”的完整定义角度，建议在《办法》中增加关于公平使用、公平付费相关的条款。考虑到相关问题尚未在学术界、工业界达成共识，可以不对具体的方法做出规定，但需要原则性的指出电网公平无歧视开放包括公平使用、公平付费方面的内容。

3）尽快展开对电网使用权利分配、阻塞管理、中长期安全校核方法等方面的讨论，在原则方面达成共识的情况下再进行进一步的技术性方案的设计。

4）尽快开展输配电定价结构的研究，在输配电定价方法中考虑现货市场、跨省跨区统一市场建设的要求。

往期文章参考

[1]走进电力市场合集（2016.11.13-2019.9.10）

[2]电力市场设计｜能量定价和输配电定价之间的协调1：基本理论分析

[3]电力市场设计｜能量定价和输配电定价之间的协调2：能量市场定价的进一步分析

[4]电力市场设计｜能量定价和输配电定价之间的协调3：不同定价机制下市场主体的福利分析

[5]广东现货市场9|计划发电和非市场用户结算造成的市场盈亏

[6]广东现货市场10|计划发电和非市场用户结算造成的市场盈亏及其分摊

[7]广东现货市场13|现货市场的市场盈余分析-再论计划发用电的影响

[8]广东现货市场14计|阻塞盈余、市场盈余及市场定价机制讨论