增量配电 | 项目业主与政府签的“行政协议”受专门保护最高法院为配电网业主“送温暖”-北极星售电网

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12月10日，最高人民法院举行新闻发布会，发布了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）。

（来源：微信公众号“电力法律观察”ID：higuanchajun 作者：观茶君）

学习之后，观茶君深感该解释虽系普遍适用的规定，但对目前正在推进的增量配电业务改革，特别是对于政府与项目业主之间法律关系的界定、投资经营协议的签署具有重要影响。

最高院解释的内容很丰富，观茶君择其要者说明如下：

一、政府与项目业主签署的协议系“行政协议”，不是平等主体间的“民事合同”

根据电改文件，在项目业主通过竞争性方式产生之后，政府方与项目业主之间需要就增量配电项目的投资经营签署协议。观茶君注意到，从试点项目的实践来看，有的项目采用了特许经营模式，双方签署了特许经营协议，约定了双方权利义务、经营期限、退出条件等较为完整的内容；有的则是签署“投资经营协议”，约定双方权利义务，但未约定经营期限，类似于一种不完整的特许经营模式。

那么，在上述法律关系中，政府方与项目业主究竟是平等主体之间的民事关系，还是具有管理关系的行政关系呢？双方签署的究竟是民事协议，还是行政协议呢？法律界一直有不同看法。

现在，最高院的解释给出了答案：双方之间的协议是“行政协议”，不是平等主体间的“民事合同”。

二、政府与项目业主之间的诉讼属于“行政诉讼”，不属于“民事诉讼”

不同的法律关系，意味着不同的纠纷解决方式：政府方与项目业主之间一旦因协议问题发生纠纷，属于“官”“民”纠纷，也就是通常所说的“民告官”，需要通过“行政诉讼”解决，而不能通过“民事诉讼”解决。

“行政诉讼”和“民事诉讼”的区别非常明显，前者属于“民告官”，后者属于“民告民”。在民告官的行政诉讼中，政府方的权利是受到一定程度的限制的。观茶君接下来要说的几点都与此有关。

三、只能是项目业主作为原告起诉政府方，政府方不能起诉项目业主，也不能反诉

由行政诉讼“民告官”的性质决定，在双方因协议发生的纠纷的情况下，只能是项目业主方作为原告起诉政府方，政府方不能主动起诉项目业主，甚至，在项目业主起诉的时候，政府方也不能反诉。即在行政诉讼中，只能“民告官”，不能“官告民”。这一点，在最高院解释中第六条有明确规定，“人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。”

当然，不让“官告民”，是为了保护“民”，无须观茶君提醒各位也都知道：政府方有更多的手段维护自身的权利。

四、举证责任倒置，政府方需要承担更多举证责任

与民事诉讼所采用的“谁主张，谁举证”不同，在行政诉讼中，政府方需要承担更多的举证责任。也就是说，根据最高院的解释，一旦项目业主起诉，那么，政府方对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。

如果不能举证证明合法性呢？那很可能就要承担败诉的后果了。这一规定，无疑会令政府方更加谨慎，在做出不利于项目业主的行为时减少随意性。

可见，从举证责任的分配来看，观茶君觉得各位项目业主应该感到来自最高院的温暖了。

五、坚持全面审查，让政府方的行为更合法，项目业主更放心

与民事诉讼的“不告不理”有很大不同，行政协议案件的审理中，法院需要主动作为、主动审查政府方的行为。也就是解释第十一条的规定，“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查”。换言之，一旦项目业主提起诉讼，则法院将全面审查政府行为的合法性，而不是仅仅就项目业主的诉讼请求进行审查。

这对项目业主而言，观茶君觉得相当于请了个合法性审查的第三方，而且，这个第三方是具有法定审判职能的人民法院！

六、政府行为导致履行费用增加或造成损失，应给予项目业主补偿

增量配电项目的的经营周期非常长，期间难免会遇到行政机关依法履行职权给项目业主造成损失的情况，针对这种“合法”的伤害，最高院在第二十一条做出规定：“被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。”

换言之，即使这种行政行为不是签约的政府方造成的，即使行为是合法的，但只要给项目业主造成损失，被告就应该予以补偿。

七、不适用仲裁，双方的争议只能通过诉讼解决

这个道理很简单，既然定性为“行政协议”，就不能适用平等主体才能适用的仲裁。观茶君需要提醒的是，政府方与项目业主之间的协议是不能通过仲裁解决的，只能向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

其实，最高院的司法解释中还有很多亮点，都是对项目业主有利的。观茶君觉得，就整体而言，该解释对于平衡政府与项目业主之间的关系特别是对项目业主权利的保护具有重要意义。

同时，也提醒政府与各投资方：一定要认真对待项目投资协议或特许经营协议，不能随随便便一签了事。因为履行周期会很长，一旦发生纠纷，双方签署的协议就是最重要的依据。

电改非易事，且行且观察。