如何解决电力体制改革与电力法律之间的矛盾所产生的问题 将电力体制改革制度有效运用到法律工作中（中）

自改革开放以来，电力体制改革已经历了改革探索阶段、改革深化阶段、厂网分开与电力市场初步发育阶段、电力市场改革的深化发展阶段四个阶段。现电力行业既有的规模性经济特征引发的自然垄断属性日渐被打破，更加趋向于市场化，这在推动电力行业发展的同时也对电力法律体系的构建、施行均提出了要求和挑战。但是综观现有的电力法律体系，其中存在的法律体系位阶较低、滞后、未能与其他法律有效衔接等问题逐渐暴露，并且电力行业的技术密集性以及相关纠纷具有较强的专业属性使得前述问题更加凸显。据此，如何有效化解电力体制改革与现有电力法律体系之间的矛盾，减轻后者可能对前者产生的影响，并通过电力法律体系有效构建引导、确保电力体制改革的顺利推进成为现今电力体制改革的重要关注点之一。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：荆姗姗,杜状等）

我国现存问题

由前述内容可知，前述5个层次共同搭建了我国以《电力法》为核心的电力法律体系，也在一直有效保障和推动着我国现有电力体制改革的完善。但随着电力行业市场化体制改革的推进，现行法律体系、监管机构的桎梏逐渐凸显出来，并且该桎梏在一定程度上也限制了电力调制改革的高效发展。其中体现的问题主要为以下几个方面：

第一，立法理念并未体现可持续发展理念。立法背景在很大程度上能够凸显出立法的理念，电力法律体系的核心《电力法》施行于1996年，正处于电力体制改革深化时期且计划经济体制逐渐松动，此时，虽然此前探索阶段的电力短缺局面有所缓解，但是尚未完全解决。并且囿于历史的局限性，该法更多的是一部“电力行政管理法”。随着时间发展，电力供需矛盾得到有效化解，该法较为注重追求效率的弊端逐渐暴露出来，与我国现今更加强调的可持续发展理念不匹配，即使在此后的两次修订中也未能很好地体现。

第二，现有的法律体系比例配置不合理，行政法规、地方性法规数量众多，部门之间、地区之间极易就同一法律问题产生争议，并且由于协调机构地位受限、 法律空白等均导致前述争议无法得到有效解决。如前所述，现今法律体系中，法律、行政法规、司法解释、部门规章、地方法规和地方司法解释的比例为：1：27：13：1070：2940。据此，关于电力行业的规定多集中在部门规章以下，比例明显失调；进一步而言，该比例失调带来最直接的问题即为，两个部门、两个地区之间就同一法律问题产生争议的可能性极大提升，在此基础上，我们再进一步而言，即可发现用来协调双方的机构、法律有限，即目前我国关于电力行业的监管机构主要为力监管委员会，可是事实上力监管委员会仅为能源部下属的分支机构，行政地位较低，其不能够有效协调各主体之间的法律矛盾，并且即使其有权协调各地区、部门之间的法律冲突，但是其基本上处于无法可依的状态，因为上位法比较少且规定内容有限，而现今电力行业发展迅猛，存在大量的法律空白之处。

第三，现行电力行业法律体系与相关的其他部门法的规定衔接度有限，包括但不限于《行政法》《矿产资源法》等，使得各项法律法律虽同为保障我国能源安全及利用的法律，却未能有效配合，未能共同推动我国能源的可持续发展。

第四，现有的法律体系并未从高层次的立法阶层授予某一机构全国性的法定监督权。如前所述，电力行业作为典型的基数密集性行业，相关纠纷的争议解决方式具有较强的专业性，如交由法院审理，会受到法官关于电力专业知识的影响，据此，作出合理裁判的可能也会受到严重影响。而对此，最好的解决方式就是在案件进入法院之前先设置一道筛网，对于技术性较强的电力性纠纷予以明晰，尽可能降低该案件进入法院审理阶段之后因行业专业性问题引发的裁判结果不恰当的可能性。

英国电力体制改革及电力法律体系构建的历史沿革

众所周知，电力行业滥觞于西方国家，并且其多数较我国而言率先进入电力体制改革阶段，且已经形成了较为成熟、规范的电力法律规范体以确保电力体制改革的顺利推进。为了更好地了解西方国家的电力体制改革进程，我们分析了英国的电力体制改革历程及法律规范体系，旨在以此为依托，分析出能够有效化解我国现今电力体制改革与电力法律体系之间的矛盾的关键点。

英国电力体制改革历史沿革

在英国，电力行业发展初期，英国的电力行业并没有形成规模化经营，均在相对狭小的范围内生产经营，并且成本较高。后来，随着电力行业的成熟化发展，电价降低，其相较于其他能源的不可替代性逐渐凸显出来，全国性的电力网络体系逐渐形成，并且中央电力管理局集中负责电力生产和大批量的电力供应，事实上也形成了对整个英国电力投资、电力生产和批量运输进行高度集权控制，就电力行业形成了国有垄断的局面。二十世纪八十年代，凯恩斯主义的波及导致英国经济处于低迷状态，电力国有企业效率低下，并且电价居高不下，电力行业发展进入停滞时期。

众所周知，英国政府为了盘活经济，成为了最早实施电力改革的国家之一，对于电力等国家垄断性的行业去国有化，引入市场因素。1988年，英国政府颁布了“电力市场民营化”的白皮书，转让国有企业的股权，将市场化贯彻到了“发电、输电、变电、配电、用电”整个电力行业链中。

英国电力法律体系的构建

1947 年，英国颁布《电力法》，旨在推动电力行业的规模经济效益。1957 年，国家为了进一步加强对英国“发电、输电、变电、配电、用电” 产业链的垄断，进一步修订了《电力法》并设立了中央电力生产局，自此，英国国家所有并实行垂直一体化垄断经营的格局正式形成。1989 年，为了推动电力行业私有化的发展，英国议会通过了《电力法》（1989），该项立法奠定了英国电力行业私有化改革的法律基础，为电力监管体系奠定了可靠的法律依据和事实程序，成为英国电力体制改革的基础性法律文件。后期，为了适应电力体制改革的需求及弥补法律 “缺位”，英国围绕《电力法》又相继颁布了相应的法规，而前述电力法律规范均在很大程度上推动了英国电力体制改革。

对我们的借鉴意义

综观英国整个电力行业发展历史，其主要经历了“私有化→国有化→高度集权→私有化”四个环节，并且伴随着电力体制的改革，英国一直在颁布相应的法律，这在极大程度上有助于英国电力体制的改革。经研究，我们认为，其的经验对于我国电力体制改革及电力法律体系的完善主要体现在以下几个方面：第一，需要突出强调的是，就立法时间而言，在英国拟实现电力行业私有化之后，并未立即进行电力改革，而是先立法，对电力改革中可能涉及的问题提前予以规范化，确保电力改革的顺利、高效开展；第二，就立法的先后顺序而言，英国先行确立了《电力法》 这一电力法律规范体系中的基础法律规范，后期在此基础上才不断完善建立起相对完备的法律规范体系，这样不仅能够有效避免下位法优先于上位法制定可能产生的矛盾性问题，并且也能够有效避免下位法之间的冲突；第三，英国政府在电力行业改革的过程中，无论是初步垄断抑或是加强垄断、私有化任何阶段，《电力法》都会即使予以调整以适应电力改革的发展，基本上实现了同步，能够积极调整并适应国家经济发展需要，极大程度上缩短了法律规范的“缺位”；第四，我们需要注意的是调整的时间点：1947年、1957年、1989年，其虽然为了适应国家经济发展的需要予以及时调整，但是三者之间的间隔时间为10年、32年，也保持了法律的稳定性，并未频繁调整，并且如果其认为确有需要调整的部分，其会通过相应的法规予以调整；第五，在具体政策的调整中，通过较高层次地位的《电力法》明确确定了电力管理机构，更重要的是对其权限予以明确化，即通过高阶层的法律赋予其充分的授权，便于该电力管理机构发挥其职能，协调各方权益；第六，在赋予电力管理机构权限的同时，也设置了监管机构，防止权力的滥用，实现了权利的有效制衡，由此可见，英国的电力监管机构独立且授权分工明确，并且相互监督。

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