8大问题 6大建议 人大执法检查组公布《可再生能源法》实施情况报告

12月24日下午，十三届全国人大常委会第十五次会议第二次全体会议在北京召开。全国人大常委会副委员长丁仲礼作全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国可再生能源法》实施情况的报告。执法检查组由沈跃跃、白玛赤林和丁仲礼副委员长任组长，环资委主任委员高虎城任副组长，成员共21位，由全国人大常委会委员、环资委委员和全国人大代表组成。（图片：全国人大网 摄影/徐航）

12月24日，全国人大常委会执法检查组关于检查可再生能源法实施情况的报告正式提请十三届全国人大常委会第十五次会议审议。报告指出，自2006年1月1日可再生能源法颁布实施以来，可再生能源开发利用规模显著扩大，技术装备水平不断提升。但伴随可再生能源产业快速发展，法律有关开发利用规划、全额保障性收购、费用补偿等部分法律制度，也存在统筹协调不够、落实不到位、监管薄弱等问题，有待进一步研究解决。

法律实施成效

报告指出，可再生能源法颁布实施以来，各地区各部门按照可再生能源法要求，依法履职尽责，积极出台配套政策，认真落实法律规定，法律实施取得了显著成效。

（一）出台配套法规制度，提升可再生能源发展法治化水平

国务院相关部门高度重视可再生能源法的贯彻实施，依法在资源调查、总量目标、规划引导、应用示范、产业监测、并网消纳等方面出台了上百项配套规章政策，规范了可再生能源发电上网管理有关内容，明确了上网电价和费用分摊制度，制定了可再生能源装备设备、工程建设、并网运行等技术标准，为推动可再生能源快速发展营造了良好的政策环境。各级地方政府结合本地实际，制定出台了地方性法规政策，如河北、浙江制定了可再生能源开发利用促进条例，黑龙江、山东、湖北、湖南等省（区、市）制定了农村可再生能源条例，吉林、广西等省（区、市）出台了水能资源开发利用管理有关规定，内蒙古、四川、云南、宁夏等省（区、市）出台了风能、太阳能、地热能等开发利用的有关规定，山西出台了可再生能源发电全额保障性收购管理办法，各地支持可再生能源发展的配套法规和政策体系逐步完善。

（二）落实资源调查和规划制度，引导可再生能源发展方向

法律第2章规定了开展可再生能源资源调查与编制开发利用规划等内容。国务院有关部门依法组织开展了可再生能源资源详查，于2008年和2014年分别发布了中国太阳能资源图谱和全国风能评价成果，为国家和地方开展规划编制、企业开发项目选址提供了基础依据和支撑。在此基础上，组织编制了国家“十一五”、“十二五”、“十三五”可再生能源发展规划以及水电、风电、太阳能、生物质能和地热能领域五年规划。甘肃等15个省（区、市）编制了可再生能源（或新能源）发展“十三五”规划；广东、西藏等16个省（区、市）在能源发展“十三五”规划或“十三五”电力发展规划中规定了可再生能源发展目标；新疆等省（区、市）还对部分可再生能源品种专门制定了分项发展规划。可再生能源发展规划体系逐步建立，为引导可再生能源发展方向、优化结构布局发挥了重要作用。

（三）加强产业指导和技术创新，大力扶持可再生能源产业发展

法律第3章要求国务院相关部门加强对可再生能源产业指导和技术研发。国家能源局会同发展改革委发布了可再生能源产业发展指导目录，为制定支持可再生能源发展财政、税收等政策提供依据。可再生能源产业示范项目稳步推进，“十二五”期间实施81个新能源示范城市、8个新能源示范园区、86个绿色能源示范县，“十三五”期间组织实施6个清洁能源示范省、4个可再生能源综合应用示范区以及28个新能源微电网示范工程。2015年以来，组织开展3批光伏“领跑者”基地项目建设。这些示范项目在提升可再生能源消费比重，推动先进技术成果产业化，促进产业升级等方面取得积极效果。可再生能源法颁布实施后，科技部在国家科技计划中优先部署可再生能源技术研发，截至“十二五”末期投入中央财政经费逾23亿元。“十三五”期间投入中央财政资金7亿元，实施“可再生能源与氢能技术”、“智能电网技术与装备”两个重点研发专项。通过创新驱动和国家科技计划的实施，我国可再生能源领域科技创新能力及产业技术水平得到跨越式提升。水电作为传统可再生能源，已经位于世界水电强国前列；光伏发电产业规模连续多年世界第一，是我国少数有话语权的行业之一，光伏发电技术在国际市场拥有绝对竞争优势；风电领域建立了完整的设备制造产业链，风电开发规模稳居世界首位；太阳能热发电初步形成具有自主知识产权的产业链；生物质能实现了多元化技术发展和应用；地热能实现了工程规模化应用；海洋能技术研究和应用示范不断取得新进展；电网接入和运行技术水平不断提高，为可再生能源大规模发展和消纳提供有力支撑。

（四）落实相关法律制度，提高可再生能源开发利用水平

法律第4章规定了支持可再生能源并网发电，建立可再生能源独立电力系统，鼓励生物质能、太阳能热发电、太阳能热水、农村地区可再生能源推广和应用等内容。为落实全额保障性收购制度，国家发展改革委、能源局出台了可再生能源发电全额保障性收购管理办法、清洁能源消纳行动计划、建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知等政策文件，核定了重点地区风电和光伏最低保障收购年利用小时数，设定了各省级行政区可再生能源电力消纳责任权重等。建立了风电、光伏发电发展监测评价体系，按年度监测并发布市场和产业发展情况，分绿色、橙色和红色三个等级为行业提供信息和预警。电网企业充分发挥资源优化配置平台作用，优化调度运行，加快输电通道建设，支持可再生能源高比例运行和大规模外送。经过各方面共同努力，可再生能源弃电状况持续缓解。2016年全国平均弃风率为17%，弃光率为10%；2019年1—9月，全国平均弃风率降至4.2%，弃光率降至1.9%。青海创新开展“绿电15日”创造了全球清洁能源供电纪录。国家发展改革委、能源局大力推动分布式发电应用，截至2018年底，分布式光伏累计并网装机容量达5061万千瓦，成为光伏产业新增长点。农业农村部等有关部门和地区积极实施农村沼气转型升级，发展秸秆能源化利用，目前全国秸秆成型燃料年产量达到800万吨。生态环境部将可再生能源项目纳入温室气体自愿减排交易体系重点支持领域，将发展可再生能源作为实现碳强度降低目标的有效路径，不断推动可再生能源高质量开发利用。同时，一些地方将可再生能源发展与促进民生改善、助力脱贫攻坚、解决无电地区用电相结合，因地制宜探索光伏+农业、光伏+渔业、风光互补开发，开展风电清洁供暖、可再生能源微电网等示范项目建设，可再生能源发展的综合效益逐步显现。

（五）注重经济激励，为可再生能源发展提供财政支持

法律第5章、第6章明确了可再生能源经济调控有关法律制度，包括分类电价、发展基金、财税政策等。国务院相关部门按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则，制定了基于固定电价下的补贴政策，明确上网电价高于煤电标杆电价的部分通过可再生能源发展基金补偿。2019年将上网标杆电价调整为指导价，新增项目上网电价通过竞争方式确定。同时电价附加征收标准逐步提高，由初期每度电0.1分调整为2016年每度电1.9分。财政部设立专项资金，累计拨付1312亿元支持可再生能源产业化规模应用，支持解决无电地区用电问题等。据财政部统计，2012年以来累计安排补贴资金超过4500亿元，为可再生能源快速发展提供了有力支持。在税收方面，积极落实国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税三免三减半、风电增值税即征即退50%、固定资产加速折旧等优惠政策，下调增值税税率，可再生能源相关企业普遍受益。

存在的主要问题

随着可再生能源技术进步和产业快速发展，我国可再生能源进入全面、快速、规模化发展阶段，可再生能源法一些制度规定在实施中存在相互间不够协调、执行不够到位等问题，需要中央和地方、政府和企业统筹解决。

（一）相关规划尚未充分衔接

法律第8条规定，省、自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门会同本级人民政府有关部门，依据全国可再生能源开发利用规划和本行政区域可再生能源开发利用中长期目标，编制本行政区域可再生能源开发利用规划。法律第9条规定，可再生能源规划内容应当包括发展目标、主要任务、区域布局、重点项目、实施进度、配套电网建设、服务体系和保障措施等。具体实施中存在相关规划不够衔接、执行不够到位等问题。

一是各级可再生能源规划不够衔接。检查中发现，国家可再生能源发展目标和规划缺乏约束性，一些地方可再生能源开发利用中长期总量目标未严格依照全国总量目标确定，地方规划发展目标超过上级总体目标，建设规模、布局和速度也与上级规划不一致。如国家“十三五”规划中确定新疆风电发展目标为1800万千瓦，而新疆可再生能源“十三五”规划中确定风电发展目标为3650万千瓦，远超国家规划目标。

二是可再生能源开发规划与电网规划实施中缺乏衔接。一些地方反映，电网规划建设与可再生能源开发利用不适应，电网建设滞后于可再生能源发展，输电通道不足，且部分输电通道能力未达到设计水平，可再生能源电力输出受阻问题比较明显。如我国“三北”地区新能源装机达到2.3亿千瓦，本地市场有限，跨区外送能力只有4200万千瓦，仅占新能源装机的18%。灵活性电源比例不尽合理，蓄能电站规划建设较为滞后，影响电网稳定性，不利于可再生能源消纳。

（二）可再生能源消纳压力仍然较大

法律第13条规定，国家鼓励和支持可再生能源并网发电。检查中发现，受多种因素影响，一些局部地区弃电率仍然偏高，可再生能源消纳问题仍需重视。“十二五”以来，我国包括可再生能源在内的各类电源保持快速增长，而用电需求不够平衡，消纳市场容量不足。可再生能源富集区与用电负荷区不匹配，一些地方出于利益考虑不优先接受外来电力，行政区域间壁垒严重，可再生能源异地消纳矛盾较为突出。同时，我国电源结构性矛盾突出，缺少抽水蓄能等灵活调节电源与可再生能源匹配，特别是在冬季供暖期，煤电机组热电联产与可再生能源电力消纳矛盾更加突出。如吉林装机容量是用电负荷的2.6—5.8倍，省内电源持续富余，特别是在冬季供暖期，保证供热的火电最小发电出力比低谷用电负荷高210—320万千瓦，电网调峰困难。由于一些可再生能源资源富集的重点地区缺乏针对性政策安排，可再生能源电力消纳压力很大，一定程度影响和制约了可再生能源的健康快速发展。

（三）全额保障性收购制度落实尚不到位

法律第14条规定，国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。检查中发现，个别省份暂未达到国家规定的最低保障收购年利用小时数，且存在以低于国家有关政策明确的电价水平收购的情况。如宁夏2018年自行制定风电最低保障性收购利用小时数为750—850小时，远低于国家核定的1850小时最低保障收购小时数。甘肃2018年自行设置的风电、光伏发电保障性收购小时数分别为774小时和479小时，距国家保障性收购政策规定的风电1800小时和光伏发电1500小时差距较大；实际风电、光伏发电利用小时数中，大部分电量属于低价市场化交易，发电企业合法权益保障不足。

（四）电价补偿和发展基金问题较为突出

法律第20条规定，收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。法律第24条规定，国家财政设立可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。检查中各地反映，电价补偿政策落实不到位，补贴资金来源不足，补贴发放不及时，影响企业正常经营和发展。国家相关部门反映，现行可再生能源发电补贴政策已远不能满足可再生能源发展需要。目前征收总额仅能满足2015年底前已并网项目的补贴需求，“十三五”期间90%以上新增可再生能源发电项目补贴资金来源尚未落实。

一是可再生能源电价附加未及时调整。2016年可再生能源电价附加征收标准提高到每千瓦时1.9分，后期未作调整，其他资金来源不足，补偿缺口逐步扩大。

二是电价附加未依法严格征收。第三方评估报告指出，2015—2018年可再生能源电价平均附加征收率仅为84.4%。各地方广泛存在着只对公共电网工商业用户征收，对自备电厂用户、地方电网用电长期未征、少征等问题。

三是发展规模缺乏有效控制。可再生能源发展初期，电价调整滞后于技术发展水平，部分可再生能源企业追求高投资回报，非理性投资，抢装机、抢上网问题突出，一些地方未按照国家规划有效控制本地区发展规模，加剧了补贴缺口。

（五）与相关财税、土地、环保等政策衔接不够

法律第25、26条分别规定，对列入国家可再生能源产业发展指导目录的有关项目，金融机构对其提供优惠贷款，国家给予税收优惠。检查中一些企业反映，可再生能源企业特别是民营企业贷款难、贷款贵问题仍然存在。第三方评估报告指出，财政贴息政策没有落实，优惠贷款政策未覆盖可再生能源领域。一些地方反映，可再生能源开发利用与土地管理、生态环境保护等政策衔接不够，相关部门监管协同不够，可再生能源建设布局、开发规模受政策调整影响较大。河北是京津冀重要的生态环境支撑区，青海自然生态系统敏感脆弱，可再生能源开发利用更要重视与资源环境相关政策的衔接，可再生能源绿色高质量发展任务艰巨。企业反映，有的地方土地税费征收不规范，税收减免措施落实不到位，造成非技术成本高昂。

另外，现行政策对可再生能源开发利用全生命周期生态环境效益考虑不足，重视前期开发利用，忽视产品末端回收。风力发电机寿命为20年左右，太阳能板使用寿命为25年左右，早期投产的可再生能源设备陆续进入报废期，废弃物回收处理处置需要规范管理。

（六）可再生能源非电应用支持政策存在短板

法律第16、17条明确国家鼓励发展生物质燃气和热力、太阳能热利用等。实际工作中，各类型可再生能源之间发展不平衡，可再生能源非电应用明显滞后于发电类项目，太阳能热利用、地热利用以及生物质燃料的发展都较为缓慢。企业反映，可再生能源非电应用政策支持和经济激励力度不足，生物质热力、生物燃气、生物柴油等产品缺乏具体的支持政策，受特许经营限制，难以公平进入市场。生物质能开发利用对于改善民生、助力脱贫攻坚、保护生态环境等具有更加直接的作用，应统筹考虑其环保效益和社会效益，加大财税政策支持力度。另外，一些地方反映对可再生能源用户企业支持政策尚有不足。

（七）可再生能源技术研发应用仍需加强

法律第12条规定，支持推动可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展。虽然我国可再生能源技术水平取得显著进步，但在技术研发能力、装备制造质量、工程技术创新、公共技术体系建设方面仍需进一步加强。

一是部分核心技术研发能力偏弱。大容量储能技术尚存在技术瓶颈，安全经济的新型储能产品有待突破。风电机组轴承国产化程度不高，风电机组控制机组核心元器件、部分高效光伏电池生产装备主要依赖进口。

二是电网接入和运行技术有待快速提升。电网运行控制技术、智能化水平、灵活调节能力以及新能源功率预测技术等，均需要提升到适应高比例可再生能源并网运行水平。

三是生物质能相关技术有待突破。成型燃料、生物燃料乙醇、生物质气化等存在技术瓶颈。

四是可再生能源标准化建设、开发利用装备公共检测试验能力有待提升。

（八）可再生能源行业监管力度不够

可再生能源法规定了各级政府部门、相关企业的权利义务，具体实施中由于相关责任主体不够明确、缺乏有力监管等原因，造成对执行不到位的难以实施处罚。法律第28—31条规定了相关部门、电网企业、燃气和热力管网企业、石油销售企业的法律责任，但自法律颁布实施以来，尚未有因违反可再生能源法获得相关行政处罚的案例发生，法律责任条款并未有效落实。