电改五周年 | 卢勇：把握好深入推进电力改革的五大要义

把握好深入推进电力改革的五大要义

新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国电力工业经历了由小变大、由弱变强、由落后变先进的发展历程，取得举世瞩目的巨大发展成就。应该说，不断深化电力体制改革是我国电力工业实现快速发展的动力源泉。

（来源：能源研究俱乐部 ID：nyqbyj 作者：卢勇）（国家能源局南方监管局）

我们在落实党中央、国务院关于电力体制改革有关要求的工作实践中，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻“四个革命、一个合作”能源安全新战略，积极运用马克思主义的立场、观点和方法，把握正确的世界观和方法论，站在哲学的角度和高度看待电力体制改革及市场化建设，不断提升我们推动电力体制改革及市场建设的理论水平和实践能力，实现电力工业发展由规模扩张型向质量效能型转变，提高电力行业治理能力和治理体系现代化水平，推动电力工业高质量发展。

01.我国电力体制改革发展历程及伟大意义

（一）前几轮电力体制改革历程、意义及评价

前几轮电力体制改革起步于1985年，经历了三个阶段，一是集资办电（1985～1996年），主要为了解决电力部“一家独大”且电源投资不足导致的电力供应严重短缺的问题，调动了社会许多方面的积极性，特别是地方政府的积极性，出现了众多不属于原来电力部的独立电厂。独立电厂的份额占装机容量一半多，这种带有体制性意义的变化，为下一步的电力体制改革奠定了重要的基础。二是政企分开（1997～1999年），初步形成了国家经贸委等综合经济部门行使行政管电职能，国家电力公司等电力企业自主经营，中国电力企业联合会等行业协会自律服务的体制框架；三是2002年国务院印发“5号文”，提出“厂网分开，主辅分离，输配分开，竞价上网”的电改方案，其本质仍然是一次更大规模的电力国有企业改革重组，是第二阶段政企分开的“升级版”，通过拆分原国家电力公司，引入充分竞争和扩大电源电网投资，进一步提高了电力工业的效率。

总的来说，前面几轮电力体制改革有着比较浓厚的政府主导和行政干预色彩，主要政策措施包括：鼓励地方和外资办电、逐步放开电力行业投资领域限制、打破一家独大、加快国有电力企业拆分重组等政策措施，特别是2002年“5号文”实施以来，“厂网分开”比较彻底，将电网的发电环节完全分离，形成了相互竞争的五大发电集团，发电行业的投资规模和装机容量不断扩大，基本解决了“电荒”问题。但是，这一时期的电力工业发展模式以粗放式发展、规模扩张及行政手段为主要特征，电力行业投资、配置资源以及运行管理效率较低，造成了大量的重复建设和资源浪费，电力行业供给明显过剩，同时主要国有电力企业主动服务和改革创新意识不足，部分电力企业盈利水平不断下降甚至连续亏损。可以说，随着我国经济社会发展进入新常态，简单通过增加投资和扩张规模的方式遇到了瓶颈，必须以更大的决心、更有力的措施和更加科学的方式进一步深化电力体制改革。

（二）新一轮电力体制改革的理论依据和现实意义

改革是社会主义基本矛盾运动的客观要求，是解决社会主义基本矛盾的根本途径。邓小平同志在《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》中指出：“革命是解放生产力，改革也是解放生产力。推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义的反动统治，使中国人民的生产力获得解放，这是革命，所以革命是解放生产力。社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制，促进生产力的发展，这是改革，所以改革也是解放生产力。”党的十八大提出全面深化改革是社会主义发展的客观要求，有着丰富的理论来源，符合辩证唯物主义的对立统一规律、事物普遍联系、永恒发展规律以及局部与整体的逻辑联系，其意义深远。破解电力工业发展难题和各种矛盾的“总钥匙”就是进一步推动和深化电力体制改革。2015年，中共中央、国务院印发“9号文”，以“管住中间、放开两头”为核心，新一轮电力市场化改革拉开序幕。随后陆续推出6个配套文件，对输配电价、交易机制、发用电计划、售电侧改革等重点领域进行了详细部署，从制度上为电改铺平了道路。

新一轮电力体制改革不再以简单拆分重组来实现资源优化配置，而是加快构建有效竞争的市场结构和市场体系，打破垄断、有序放开竞争性环节，扩大市场交易规模，理顺电力价格形成机制，同时转变政府对电力行业的管理方式，厘清政府职能管理和市场化运作之间的边界。相比前几轮电力体制改革，新一轮电力体制改革更加注重运用精细化、市场化手段，充分发挥市场在电力资源配置中的决定性地位，不断挖掘和提升电力工业整体效率，助推新时代电力工业向纵深发展，以及能源供给和能源消费实现革命性结构转型。

02.深刻认识电力体制改革及市场化建设的哲学涵义

（一）提高政治站位，积极落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略

2015年中发9号文明确进一步深化电力体制改革“三放开、一独立”和“三强化”的核心内容，改革主体框架基本确立，“四梁八柱”性质的改革全面铺开。全国电力市场交易电量从2016年的1万亿千瓦时增长到2019年的超过2.8万亿千瓦时，三年增长了近2倍，新一轮电力体制改革已经从起步阶段迈入稳步发展的新阶段。但是，改革过程中仍然存在一些问题和矛盾，如：市场建设面临地域壁垒、行政干预及历史遗留问题影响；市场化消纳可再生能源机制和手段缺失；以中长期合约锁定风险、现货交易发现价格信号的完整市场机制尚未建立；市场监管缺乏有效途径和手段等。

要想解决这些问题和矛盾，我们必须深入学习贯彻习近平总书记关于推动能源生产和消费革命的重要讲话精神，大力推动“四个革命、一个合作”，解放思想、实事求是，积极构建清洁低碳、安全高效的能源体系，加快推进转型升级，着力解决电力发展不平衡、不充分的问题，推动电力工业高质量发展。

（二）坚持稳中求进总基调，运用唯物辩证法和辩证唯物论循序渐进地推进改革

矛盾存在于一切事物的发展过程之中，贯穿事物的发展过程始终。当前电力行业发展同样面临着诸多的困难和问题，一些长期面临的体制机制矛盾仍然存在，主要有：一是电网垄断的体制机制依然存在，部分地区输配电价体系没有实质性应用，尚未形成发电侧和用户侧价格联动机制；二是电力规划与实际运行不协调，高成本电源项目规划建设过多过快，电力价格上涨压力增大；三是电力行业计划性政策体系及行政主导观念广泛存在，计划与市场长期双轨运行；四是部分电力国企考核管理体系与电力市场化方向不一致；五是电力系统调节资源不足导致运行效率低下；六是市场主体数量及交易规模迅速扩大，市场监管力量和技术手段较为薄弱等。

电力体制改革及市场化建设必须坚持稳中求进的总基调，统筹考虑各方利益诉求，循序渐进地推进各项工作，以“绣花功夫”的精神把工作做细做实。党的十九大报告指出：“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。”任何一项改革措施的施行，都必须要经过深入调研，反复论证，尊重客观规律，尊重客观实际，尊重民生民意，切忌一蹴而就，寄希望于毕其功于一役。

（三）坚持在实践中总结改革规律，正确认识评价改革，破除认识误区

我们在推动电力体制改革实践和认识规律的过程不会是一帆风顺的，各种“杂音”和认识误区不可避免。当前，存在以降价幅度大小来评价电力体制改革及市场化建设成效的重大认识误区，即哪个市场降价幅度大和“让利”多，哪个市场化改革就成功。这一认识误区的根源在于仍然囿于计划降价思维，没有真正认识到新一轮电力体制改革的“初心”和目标。

《实践论》指出，检验真理的标准只能是社会实践，理论与实践的统一是马克思主义的一个最基本的原则，任何理论都要不断接受实践的检验。新一轮电力体制改革不是简单的“让利”，而是通过建立新的“随行就市”和反映供需关系的价格形成机制，以全面优化和提高电力行业管理效率、电力投资效率及系统运行效率为改革目标，探索电力工业高质量发展路径。正确认识和评价改革首先要求我们不忘新一轮改革的“初心”，破除认识误区，在改革中积累经验、探寻规律同时又进一步在改革实践中来检验他们的科学性和指导性，在实践中不断发展这些经验和规律，指引新一轮电力体制改革这艘航船行稳致远。

（四）充分释放改革红利惠及实体经济，提高我国经济国际竞争力

实体经济是一国经济的立身之本、财富之源。“制造业是实体经济的基础，实体经济是我国发展的本钱，是构筑未来发展战略优势的重要支撑”，习近平总书记深刻指出实体经济在我国发展中的基础性地位，深刻阐明实体经济对于未来发展的重要意义。一个国家要提高竞争力，归根到底要靠实体经济。

迎着新一轮电力体制改革的东风，通过一系列改革措施，充分释放电力领域的“改革红利”支撑实体经济发展，主要成效有：一是通过市场化改革和引入社会竞争的方式，促使国家及地方电力企业不断加强内部运营和外部投资的管控，挖掘电网和机组运行方式的优化空间，从而提高电力企业的管理效率、投资效率和运行效率，实现全行业的社会福利最大化；二是全面放开经营性发用电计划，扩大电力市场化交易规模，实实在在减轻了实体企业用电成本；三是开展售电侧改革，推动综合能源服务快速发展，为实体企业提供更加多元化的优质电力服务，提高实体企业的获得感；四是加强市场监管力度，扩大电网公平开放，督促电网企业提高供电服务水平，全面优化电力营商环境。

（五）稳定压倒一切，电力市场化改革要守住社会风险这最后一道“安全闸门”

稳定压倒一切。在坚持“以经济建设为中心”不动摇的同时，必须时刻维护稳定这个大局。对改革的领导者来说，改革既是为了发展，也要服从稳定，发展成效被用来检验改革道路的正确与否，稳定则为进一步改革创造条件。党的十九大报告提出：“增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾，勇于战胜前进道路上的各种艰难险阻，牢牢把握工作主动权。”

电力市场化改革过程中需要特别注重防范和化解的两类风险，包括：一是电力价格风险和电力供应风险。若市场价格长期偏低，燃气机组、扶贫机组等高成本机组难以生存，从而影响电力中长期可靠供应；若市场价格冲高，超出了社会及用户忍受程度，不仅可能引发社会事件，也会增加实体经济和人民群众的用电负担。二是电力安全运行风险。因此，电力中长期市场特别是现货市场规则设计和实际运营要统筹考虑地区电源、负荷分布和电网结构特点，既要确保市场平稳运行，又要保障电力安全运行和可靠供应。

我们要紧密结合当地条件和实际情况，坚持以人民为中心的发展思想，站在不断满足人民对美好生活的向往的高度明确电力市场化改革目标，既坚决破除一切不合时宜体制机制障碍，又守住社会风险这一最后“安全闸门”，着力增强电力体制改革的系统性、整体性、协同性，充分运用哲学思维，积极稳妥推进电力市场化建设。

原文首发于《电力决策与舆情参考》第10、11期