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一、问题的提出
随着2015年新一轮的电改开展,各式各样的电改政策层出不穷,但笔者的体会是:在政策落实过程中各种问题和困难不断出现,新旧交织,如电价问题、调度与交易功能独立、增量配电、电网公平开放、分布式发电市场化交易、现货交易、市场结构、业务监管等等(尹明,2020,《当前电改急需破解的“五大问题”》;王鹏,2020,《中国电力改革何去何从?》)。一些政策效果不及预期。在不同场合,时不时地能听到有人说“电力行业是垄断行业”“电力行业是暴利行业”等说法。这些说法乍一听还有些道理,能引起一定的“共鸣”。但随着对电改问题的深入分析与亲身实践多了,又觉得这些说法与实际情况并不相符。但是问题出在哪里?
(来源:微信公众号“先思录”ID:foresight-thinking 作者:尹明)
笔者认为,一个重要的根源在于我们对“电力行业”的认识出了问题。
二、对电力相关经济活动“行业”属性的认识
对“行业”的理解。根据《2017年国民经济行业分类(GB/T 4754—2017)》(简称《行业分类》),“行业”是指从事相同性质的经济活动的所有单位集合。
电力相关经济活动的“行业”属性。在以电力或电能为标的的金融业务还不发达的情况下,电力相关经济活动具有强物理约束特性和明显的“电网中心”特性。强物理约束特性是指,电力系统运行过程中,发输配用同时发生,电能不能大规模储存,时时刻刻受到KCL、KVL约束等。明显的“电网中心”特性是指,电能主要通过输配电网实现由电厂向用户的单向传递,与之伴随着各种业务流、资金流和信息流,电网调度运行水平、管理能力和发展计划直接影响电厂、用户及其他利益相关方的利益。可见,电力相关经济活动呈现的“流”的形式、是时时刻刻不能断的“流”。所以,常规的价值链、供应链等理论和方法在分析电力相关经济活动时,结果常常并不理想。根源就在于,电力相关经济活动的强物理约束特性和明显的“电网中心”特性,常常约束了经济活动的价值传导与资源匹配,造成发电、输电、配电、售电等各环节经济活动在经济特性、业务特点、开放程度和责任目标等方面显著的差异性(如下表)。
表发电、输电、配电、售电环节经济活动比较
可见,发电环节的各电厂和售电环节的各售电主体(尽管电网运营企业的售电活动仍占据绝对大的市场份额),在一定区域范围内存在可替代性,体现竞争性经济特性;输电网环节,出于能源安全保障等原因,现有的电网运营企业不可替代,呈现垄断经济特性(包括物理功能、市场区域、业务内容、资本层面);配电网环节,增量配电业务改革为社会资本“开了门”,现有电网运营企业是可替代的,呈现“半垄断”经济特性(即物理功能和市场区域范围垄断,市场化业务与管制类业务并存,资本层面放开)。因此,电力相关经济活动不适合采用“电力行业”一概而论,应该分环节、分业务分析研究。
《行业分类》将与电力相关经济活动的归为“电力、热力生产和供应业”,其中,电力生产包括各类型发电形式;电力供应是指利用电网出售给用户电能的输送与分配活动,以及供电局的供电活动。下表给出了“电力、热力生产和供应业”的细分。
表1.电力、热力生产与供应业
笔者认为,在当前的电改背景下,“电力供应”的划分应该充分体现输电环节和配电环节的特性差异,进行细分。
三、体会与建议
笔者建议:在制定电改政策和讨论分析电力相关问题时,我们应该做到“两分开”——环节分开、业务分开(如传统火电发电业务、可再生能源发电业务、输电业务、电力辅助服务业务、配电业务、售电业务、综合能源业务、分布式发电业务等)。环节分开,就是考虑发电环节、输电环节、配电环节、售电环节不同的经济特性(垄断、半垄断和市场化之分);业务分开,就是考虑垄断业务(管制类业务)和市场化业务分开。“两分开”不是否认电力系统作为一个完整物理系统的存在,而是从经济治理角度细化分析对象,提高治理措施的针对性和落地性,不能“贴大饼”“胡子眉毛一把抓”。同样,对于调度、交易等相关政策制定,应该再细化。例如,调度问题可再细分为跨区调度、跨省调度、省内调度、地方电网调度、增量配电网调度、微电网调度等;电力交易中也需要考虑电改产生的新的市场主体(如配电网运营企业、负荷集成商、合格电力用户等)参加交易及结算等相关问题。未来一个时期,我国经济发展将面临更加复杂困难的形势。在此背景下,电力体制改革被赋予了更丰富的内涵、更重的责任与任务——既要保证电力安全供应,又要更大力度支撑经济发展。可以说,电力发展与国家经济发展之间的关系,没有任何阶段像当前一样,如此息息相关。是“停滞不前”,还是“逆风前行”,关键要看政府的决心和行动。电力改革不应停滞、更不能停滞,政府部门需要更强的政策创新能力和更大的担当作为,进一步对电力相关经济活动的治理能力,从政府与市场关系的关键环节入手,进一步提高政策制定的问题导向、目标导向和结果导向。
作者简介:尹明,北京先见能源咨询有限公司联合创始人、总裁。
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