深度 | 美国、法国等放射性废物处置政策及经验启示

《中华人民共和国放射性污染防治法》规定，放射性废物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染，其浓度或比活度大于国家确定的清洁解控水平，预期不再使用的废弃物。放射性废物来源众多且复杂，活度范围大，寿命长短差异大，其潜在危害可能持续上百年、上万年甚至更久。包容与隔离是放射性废物管理的首选策略，即把放射性核素限制在废物基质、包装和处理设施内，并将其与人类直接生活的环境隔离。放射性废物处置是人类社会的长期挑战，其与核事故并列为核能安全发展的两大制约因素，受到各国的广泛重视。

我国已经形成较为完整的核工业体系，积存和产生的放射性废物总量不断增多，废物超期贮存所引起的安全、社会和环境问题日益突出。以核电站产生的低放废物为例：我国核电机组在役 47 个、在建 11 个，而且还在增加。按每个机组年产生低放射性固体废物 50 立方米（整备后）计算，到 2020 年，每年将产生低放射性固体废物约 3 000 立方米。另外，截至 2018 年 12 月31日，全国从事生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位共 73 070 家，在用放射源 142 607 枚，各省、自治区、直辖市城市放射性废物库已收贮废旧放射源 58 814 枚，已转运或收贮至国家放射源集中暂存库及由生产厂家回收的废旧放射源共 143 101 枚，管理面临压力。

我国目前低放废物区域处置场选址落地困难，中放废物处置未启动，高放废物处置处于地下实验室建设阶段。在低放废物处置方面，我国已建成的西北、北龙和飞凤山 3 个近地表处置场中，西北处置场接收了来自秦山核电厂的低放废物，北龙处置场暂存了来自大亚湾和岭澳 2 个核电厂的低放废物。我国放射性废物的处置能力与核能发展不相匹配，如果该问题得不到妥善解决，将阻碍我国核能事业的可持续发展。

通过对美国、法国等核电装机容量高、在放射性废物管理方面有着丰富经验的国家进行调研分析，分别从政策及立法、监管及实施、资金筹措及激励措施 3 个方面将我国放射性废物管理体系与国际进行对比，给出对我国放射性废物管理体制与机制的经验启示，并提出完善我国放射性废物管理体制与机制的建议，以促进放射性废物管理工作进展，适应核能发展需求，保障环境安全与人类健康。

国际放射性废物管理现状

作者调研了美国、法国、俄罗斯、加拿大、日本、韩国、英国在放射性废物管理方面的现状，考虑到美国、法国放射性废物处置率高，处置经验丰富，且与我国放射性废物的来源途径与规模具有相似性，因此着重对这两国的情况进行了介绍。

政策及立法

完善的法律、法规、标准体系是放射性废物处置工作的重要依据。美国、法国等核能大国均已建立了适应自身需求的法律、法规、标准体系。特别是在法律制定层面，除了服务于核能发展的基本法，它们还都建立了针对放射性废物管理的专门法（表 1）。国家政策来源于各国法律法规体系对放射性废物处置的规定，各国一般都秉持以下原则制定相关政策：谁产生谁负责；安全是前提条件；放射性废物最小化；分类处理处置；政府负责监管；监督和实施相互独立；鼓励公众参与。

美国。该国的立法体系由法律、联邦法规、导则构成。联邦立法首先由国会通过，然后由总统签署成为法律。美国主要涉及放射性废物管理的法律包括《原子能法》《核废物政策法修订案》《低水平放射性废物政策法修订案》《能源政策法》等。在联邦法规方面，形成了系统化的法规体系，对于美国核管理委员会（NRC）、美国能源部（DOE）和美国环境保护署（EPA），适用的总法规包含在每年出版的《美国联邦法规》（Code of Federal Regulations，CFR）的标题10（用于 NRC 和 DOE）和标题 40（用于 EPA）中。美国的放射性废物分为非政府活动产生的商业废物和政府活动产生的废物两类。其中，商业低放废物及设施由各州政府负责管理，即通过《低放废物政策法》，在协议州框架下进行处置或进行全国性集中处置。超 C 类废物、超铀废物和高放废物的处置则由美国联邦政府负责，具体由 DOE 承担。

法国。该国的立法体系由法律、法规、规章、导则构成。涉及放射性废物管理的法律主要有《放射性废物法》《核透明与安全法》《放射性废物规划法》《废物处置和材料回收法》等。按照废物分类方法的不同，法国制定了详细的管理策略。按照设施类型和放射性核素种类，法国工业部、卫生部和环境部的联合法令规定了一个限值，超过该限值的设施被称为“基础核设施”（basic nuclear installation），低于该限值的被称为“环境保护分类的设施”（installations classified on environmental protection grounds）。对于基础核设施，《废物处置和材料回收法》（“75-633 号法”）规定了放射性废物最终处置前后，生产者都应承担相关责任；另外，还制定了一系列技术规章，包括技术规定和基本安全规章，以确保废物得到有效管理。对于环境保护分类的设施，其适用的法律在《环境保护法》第 5 卷第 1 部分。对于放射源，其适用的基本规章在《公众健康法》第 6 章第 4 部分。法国放射性废物管理的特点是即使生产者将废物运送到另一家公司运营的设施进行处理或贮存，生产者仍然负有责任。

监管及实施

放射性废物管理一般秉承监督与实施相互独立的原则，各国都设立了独立的监管机构（表 2）。核设施产生的放射性废物根据类别差异，不同国家有各自的处置实施方式。对高放废物处置，一般由政府或政府所属部门专门成立的具有商业性质的实施机构负责。对低放废物的处置，有的由政府或政府所属部门专门成立的实施机构处理，有的由商业公司处理（表 3）。对于政府专门成立的实施机构，一般是国家、国家所属部门或国家公共机构直接负责或监督，如美国 DOE 下属的环境管理办公室（Office of Environmental Management）和核能办公室（Office of Nuclear Energy）、法国国家放射性废物管理局（ANDRA）、英国核退役管理局（NDA）、韩国放射性废物管理机构（KORAD）、日本核废物管理组织（NUMO）等。对于商业公司实施方式，一般由核能公司（或政府与核能公司一起）组建放射性废物管理专营机构，机构的职责范围根据各国的具体情况制定，如加拿大核废物管理组织（NWMO）、俄罗斯放射性废物管理国家运营商（NO RAO）和国有放射性废物管理企业（Ros RAO）等。

美国。参与放射性废物监管或实施的机构有 NRC、EPA、DOE、国防核设施安全管理局（DNFSB）及各州政府。NRC 主要履行监管职责，颁发管理许可证，还对非军事应用产生的商业低放废物负有管理责任。EPA 主要履行环境监管，负责颁布和执行辐射防护标准。DOE 负责管理自身产生的核废物以及全国的超 C 类废物、超铀废物和高放废物，具体由 DOE 下设的环境管理办公室和核能办公室来实施，并对厂址退役实行军民分开管理。DNFSB 是美国国会建立的独立联邦机构，对由 DOE 制定的国防核设施设计、建设、运行和退役的安全健康标准进行内容和实施情况的审核和评估。针对商业低放废物处置，根据 1985 年的政策法修订案，其监管和实施主体均下放到州，由州政府指定的部门负责，包括颁发许可证。

法国。根据《核透明与安全法》，基础核设施受核安全局的监管，其申请建造许可证必须通过总理签署的法令颁发，并由负责核安全的部长签署；环境保护分类的设施由承担环境保护责任的部长监管。法国 ANDRA 作为负责军民放射性废物管理的实施机构，其下设用于高放废物处置的工业地质处置中心 Cigeo 和中、低放废物处置库。对高放废物的处置，ANDRA 负责处置库的选址、建造、运行、关闭及其他相关研究，经费主要来源于废物生产者为高放废物设立的独立账户。对低放废物的处置，ANDRA 每 5 年与废物产生单位签订废物处置协议，通过签订商业合同收费。对极低放废物的处置，其被划分为环境保护分类的设施，但也由 ANDRA 处置运营，由设施所在地的省级政府管理。

资金筹措与激励措施

高放废物处置和核设施退役资金是为保障核电站业主在履行未来核责任时有足够的资金而预先征收的准备金/基金，这些资金的征集实质上是一种将能源生产和消费的某些社会成本内置化的机制。各国高放废物处置资金以及核设施退役资金的筹措与管理的办法如表 4 所示。低放废物由于处理技术相对成熟，处理周期短，一般由处置场运营商与废物产生单位签订商业付费合同。为保证交易的公平公正，一般需要处置场运营商与废物产生单位协商制定收费标准并通过政府相关部门的审批。

为解决“邻避效应”问题，很多国家制定了适当的激励措施，以推动废物处置的进程。例如，加拿大采用“物业价值保护计划”（PHAI）进行经济激励，对加拿大高放废物深地质处置库（DGR）进行约 3 000 万美元的经济激励。韩国在没有对激励政策实施立法之前，1986—2004 年的 18 年间经历了 9 次选址失败，中、低放废物处置设施及乏燃料贮存设施迟迟不能落地。2005 年 3 月，韩国制定《放射性废弃物处置设施特别法》并成立选址委员会，确定了具体的激励措施；到同年 11 月，经居民投票选定庆州市作为场址，仅仅历时 8 个月。

美国

美国高放废物处置费用属于“国家预算内”基金，由高放废物的生产者和拥有者承担。美国国会根据 1982 年《核废物政策法》设立了 NWF，由美国能源部部长管理执行。该基金经费主要来源包括：商用高放废物处置费用由联邦政府按每 1 度核能发电量摊付 0.1 美分的乏燃料处置费向电力公司筹集，而国防高放废物处置费用由国会拨款。

美国核电站退役费用属于“国家预算外”基金，完全由核电厂业主承担，联邦政府不给予补贴。核电站退役基金是根据联邦法规《退役计划的报告和记录保存》（10 CFR 50.75(C)）的第 10 条，NRC 要求核电站许可证持有人每年调整对核电站退役成本的估计。

美国低放废物处置模式分为协议州处置和非协议州处置两类。目前，按协议州模式运行的低放废物处置设施有 3 个，分别位于得克萨斯州、南卡罗来纳州和华盛顿州。其中，得克萨斯州的 Andrew 处置场较为特殊，它既能接收协议州的废物，也能接收非协议州的废物，但来自非协议州的废物不能超过处置场容量的 30%。犹他州 Clive 处置场按非协议州处置模式运行。数据显示，2017 年美国在犹他州通过非协议州模式处置的废物总量占全美处置总量的绝大部分，而协议州处置模式处置量相对较少。美国的商业低放射性处置场费用定价，均是由其所在州相关管理部门负责。

美国政府还制订了一系列激励措施以解决当地政府和居民的“邻避效应”问题。《综合环境响应、赔偿和责任法》建立了比较完善的有害物质污染的响应、责任、补偿机制，确立了超级基金制度和综合补偿政策。对于高放废物，《核废物政策法修订案》授权 DOE 每一财政年度支付一笔费用给处置场所在州或地方政府，其数额按 DOE 商业活动的税率计算。例如，尤卡山处置场选址、建造和运行过程中，每年为尤卡山提供 1 000 万美元作为激励；在处置库运行期间，每年提供 2 000 万美元作为激励。对于低放废物，《低水平放射性废物政策法修订案》允许各协议州收取附加费，用于减轻对低放废物处置场所在州的影响。例如，美国中西部州际协作体、东南部州际协作体、中央州际协作体、东北部州际协作体都采取了为所在地居民房地产价值担保，实行免税等一系列激励措施。

法国

法国法律明确了放射性废物处置的费用筹措及管理责任。法国《放射性废物规划法》通过界定各利益相关者的责任，成立了基础核设施退役和乏燃料及放射性废物管理国家财务评价委员会（CNEF）。由经济和能源部负责监管废物生产者的费用支付情况，包括废物生产者的长期责任、债务支付的方法和选择；由 CNEF 负责评价经济和能源部的工作开展情况，并每 3 年向议会汇报。针对高放废物管理与退役资金保障，法国《环境法》规定了一项围绕长期核费用融资的制度。核设施持证单位需要评估长期的费用，包括核设施退役费用、乏燃料和放射性废物管理费用，并设立受保护的专用资金为未来核废物处置做准备。除非通过了国家的许可，专用资金不得用于任何其他目的，也不得用于还债（即使持证单位遇到财务困难），以确保持证单位履行其在退役和放射性废物管理方面的义务。针对非高放废物管理的资金保障，法国极低放废物和短寿命中低放废物分别集中在奥布省的 Morvilliers 处置库（Cires）和 Soulaines-Dhuys 处置库（CSA）进行近地表处置，并均由 ANDRA 运营。放射性废物的生产者与 ANDRA 之间通过签订合同并付费，然后将合乎处置标准的废物送到相应的处置场进行处置。

法国通过税收保障放射性废物的妥善处置，包括基础核设施税、放射性废物附加税（即“研究”税、“经济激励”税和“技术扩散”税）以及用于放射性物质和废物的可持续管理的特别缴款等。除此之外，法国法律授权由核电运营商直接为当地政府提供激励。例如：Bure 项目中为默兹和上马恩 2 个省提供3 000 万欧元/年；奥布省项目建造期间，累计经济补偿达到 880 万欧元，建成后为当地社区提供了新的就业机会、税收等，为当地带来了巨大效益。