《能源法》的定位及解决的主要问题

2020年4月10日，国家能源局发布《能源法（征求意见稿）》，向全社会征求意见和建议。自2005年底2006年初起草工作启动开始，《能源法》立法进程迄今已有十余年。《能源法》历经工作稿（2006~2007年，数个版本）、征求意见稿（2007年底）、送审稿（2008年），到送审修改稿（2016年，提交原国务院法制办），再到现在的征求意见稿（2020年），过程曲折，折射出《能源法》出台还存在着诸多障碍。

（来源：微信公众号“中国电力企业管理”ID：zgdlqygl 作者：陈兴华）

和其他经济社会领域相比，能源领域涵盖事项非常复杂。从立法形式和模式上来看，《能源法》也具有鲜明的特点。因此，《能源法》如何定位，是社会各界普遍关注的重要问题，必须予以明确。经过十余年研究论证，笔者认为，《能源法》的定位其实已经逐渐明晰。

第一，从立法地位定位上说，《能源法》是能源领域的基本法，是基础性法律、统领性法律和协调性法律。2006年，时任国务院总理温家宝批示“以《能源法》为龙头完善能源法律法规体系”。2014年，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上强调“启动能源领域法律法规立改废工作”。对于复杂的经济社会领域来说，基本法统领该领域若干立法，是国内行之有效、国际日益通行的一种立法模式。如日本，在能源、航天、海洋等多个领域采取的都是基本法立法模式，由基本法和单行法及其他配套规定形成了金字塔式的立法体系，发挥了巨大的制度功效。目前我国能源领域已有《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《石油天然气管道保护法》和《核安全法》六部法律，以及若干行政法规、规章及规范性文件构成的能源法律政策体系，亟需一部《能源法》发挥统领和协调功能。因此，《能源法》作为能源领域基本法的定位，明确且必要。

第二，从立法功能定位上说，《能源法》是能源安全法。能源领域面临的问题极具繁复性：有产业自身发展以及支持国民经济社会发展的经济性问题，如能源产业作为国民经济的重要支柱产业，需要实现GDP产值增长，同时也需要为其他行业提供重要的能源支持；有关乎国计民生的社会性问题，如应当确保能源供应的稳定性，在某些能源领域实现普遍服务；能源的开发利用同时还是影响生态环境最重要的领域，能源发展还面临着生态环境保护的问题。在多重因素纵横交错之下，人们对于《能源法》到底要解决什么问题自然会产生疑问，这也是多年来困扰《能源法》立法的一个核心问题。笔者认为，党中央国务院对能源战略已经确定了明确的方向，构建能源安全观应当作为能源各项事务的最高指示。党的十八大后，面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，习近平总书记从保障国家能源安全的全局高度，提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略，这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。《能源法》要解决的终极问题是包括经济安全、资源安全、环境安全、国家安全等多重内涵在内的能源安全问题，因此，在功能定位上是能源安全法。

第三，从立法形式定位上说，《能源法》具有政策法和制度法的鲜明特征，同时辅之以部分行为法的规范。在立法过程中，有声音认为《能源法》中宣示性内容过多，缺乏可操作性。事实上，经济社会发展日新月异，反映到立法中，必然要求有新型领域立法形式出现。《刑法》、《物权法》具有明确权利义务规范的立法形式，适用于传统部门法领域的立法。在具有复杂内涵的经济社会领域，法律的功能和作用更重要的是要在宏观方面对行业的战略方向进行明确。《能源法》要体现国家能源战略，统领能源行业发展方向，必然需要有宣示性内容，这是《能源法》的功能决定的，这一点社会各界均已达成共识。《能源法》的可操作性问题通过两个途径解决：在中观层面将实践中已经成熟的做法进行提炼总结，通过法律形式明确为制度；在微观层面明确行为主体的具体权利义务。其中，微观层面行为主体具体的权利和义务，一方面其实已经分解到了市场经济其他立法中，另一方面也会通过能源领域的单行法和专门法及配套行政法规、规章予以规定。

在明确了《能源法》的定位之后，还需要廓清《能源法》要解决的问题究竟有哪些。《能源法》不是一部包罗万象的法，其基本法、政策法、制度法以及安全法的定位决定了这部法要解决的问题是能源领域面临的共性、普遍、紧迫的问题，且只能通过《能源法》解决、其他法律不能解决或者暂时不能解决的问题。笔者认为，《能源法》要解决的主要问题有三个层面：第一个层面，能源领域的战略性、方向性问题，以及能源体制改革中的体制机制性问题；第二个层面，能源开发利用的监督管理问题，以及能源市场主体的行为规范问题；第三个层面，具有各种职责和义务主体的责任承担问题。具体来讲，《能源法》要解决的主要问题包括但不限于以下多方面内容。

能源供应安全问题

能源是经济社会发展的物质基础和命脉所在。我国是全球最大的能源生产国和消费国，能源安全是关系国计民生的全局性、战略性问题，是国家安全战略和总体国家安全观的重要组成部分。2014年6月，中央召开财经领导小组第六次会议研究国家能源安全战略。2015年7月1日通过并开始实施的《中华人民共和国国家安全法》第二十一条将资源能源的保障能力列为维护国家安全的任务之一。2020年4月17日，中共中央政治局召开会议，针对新冠病毒疫情的挑战，在宏观政策“六稳”的基础上首次提出了“六保”。其中，能源安全与粮食安全并列，在“六保”中居于基础性地位。可见，能源安全在国家安全战略中举足轻重的地位。

《能源法》需要以法律的形式确定能源安全战略的重要地位，在能源领域全面贯彻落实总体国家安全观。《能源法》要解决的能源安全问题首要是能源供应安全，分为常态和非常态两种情况。常态情况下，《能源法》通过对能源开发利用全过程的规定，确保能源的开发、加工转化和供应平稳、高效，同时注意农村能源、能源普遍服务等特殊供应问题。非常态情况下，《能源法》通过能源储备、能源监测和预警、能源应急等制度，确保在能源供应出现异常以及其他紧急情况下能源供应的不间断，实现非常时期的能源供应安全。

能源高质量发展问题

中国特色社会主义进入新时代，我国经济发展也进入了新时代。新时代能源发展的要求已经转变为提质增效，这是实现经济社会持续健康发展的必然要求，也是遵循能源发展规律、解决我国能源发展主要矛盾的根本途径。能源高质量发展，就是从量到质的根本性的演变，质量变革、效益变革、动力变革，既是目标，也是路径。推动能源高质量发展，要始终坚持以习近平总书记提出的“四个革命、一个合作”的能源安全新战略为指引，紧紧围绕“做好现代能源经济”这篇大文章，在推动“三大变革”中持续用力。

《能源法》一方面通过将当前已经确立的能源高质量发展的战略目标、政策等写入法中，确定这些目标和政策的法律地位；另一方面通过确立调整能源结构、推进能源替代、控制消费总量、强化能源节约、鼓励绿色能源消费，以及优化能源市场机制、完善能源监督管理等方面的制度、规定，来保障能源高质量发展的实现。

能源结构优化和替代问题

能源结构优化是能源高质量发展的重要方面。《能源发展战略行动计划（2014~2020年）》中提出要着力优化能源结构，把发展清洁低碳能源作为调整能源结构的主攻方向。坚持发展非化石能源与化石能源高效清洁利用并举，逐步降低煤炭消费比重，提高天然气消费比重，大幅增加风电、太阳能、地热能等可再生能源和核电消费比重，形成与我国国情相适应、科学合理的能源消费结构，大幅减少能源消费排放，促进生态文明建设。

《能源法》作为能源领域的基本大法，需要将这一个战略方向和目标写入法中，表述为“国家鼓励高效清洁开发利用能源资源，支持优先开发可再生能源，合理开发化石能源资源，因地制宜发展分布式能源，推动非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源，合理开发应用替代石油、天然气的新型燃料”。同时，《能源法》需要将不同能源品种、类型之间的衔接、协调问题在法中进行体现；另外通过确定非化石能源发展目标、消纳、企业保障等制度，对能源替代事项进行强化。

能源消费总量管理（控制）和

能源利用质量问题

能源安全新战略中提出的“四个革命”中，能源消费革命极具开创意义。近年来国家对于能源的管理中，能源消费总量、强度目标已经成为经济社会发展的重要约束性指标，为推动形成经济转型升级倒逼机制发挥了巨大功效。一是能源消费总量管理以控制能源消费总量和强度为核心，完善措施、强化手段，建立健全用能权制度，形成全社会共同治理的能源总量管理体系。二是实施能源消费总量和强度“双控”，建立控制指标分解落实机制；合理区分控制对象，重点控制煤炭消费总量和石油消费增量，鼓励可再生能源消费。三是严格执行节能相关制度，进行节能评估审查，从源头减少不合理能源消费，同时，在能源利用上着重提高能源利用的提质增效问题，以节约优先为方针，坚持“开源”、“节流”并重，彻底改变粗放型能源消费方式，科学管控劣质低效用能。四是提高能源利用效率，推动产业结构和能源消费结构双优化，推进能源梯级利用、循环利用和能源资源综合利用，加快形成能源节约型社会，降低社会用能成本。

《能源法》需要将在实践中行之有效的做法提炼、上升为法律制度，以法律的权威性、严谨性、规范性保障能源消费总量管理制度发挥更大的作用。

能源领域新技术、新业态、新产业的

发展和规范问题

当前，能源发展正在由主要依靠资源投入向创新驱动转变，科技、体制和发展模式创新进一步推动能源清洁化、智能化发展，不断形成新业态。包括电动汽车、灵活性资源、绿色能源灵活交易、能源大数据与第三方服务等在内的多种创新模式，正在重塑能源行业的商业模式，推动能源市场开放和产业升级，形成新的经济增长点；能源互联网正在催生大量的新业态、新模式，带动新能源、新材料、智能制造、电动汽车等战略新兴产业蓬勃发展，成为促进全球经济发展、结构调整和产业升级的强大引擎；能源系统智能化、能源科技创新加速推进，新一轮能源技术变革方兴未艾，以智能化为特征的能源生产消费新模式开始涌现；智能电网加快发展，分布式智能供能系统在工业园区、城镇社区、公用建筑和私人住宅应用，新能源汽车产业化进程加快，越来越多的用能主体参与能源生产和市场交易，智慧能源新业态初现雏形。《能源法》需要对上述新技术、新业态、新产业因素进行回应，体现法律的时代性。

能源市场问题

能源体制改革需要通过《能源法》来体现和巩固能源市场改革成果，明确能源市场进一步改革方向，同时也需要通过法律推动和保障市场改革，使市场真正在能源领域资源配置中起到决定作用。

《能源法》要解决的能源市场问题包括：能源市场的建设和培育问题，需要明确能源市场建设的目标，规定具体的培育手段，如建立交易机构和平台等；能源市场的公平竞争规则设置问题，在能源的开发利用所有环节，包括能源科技、国际合作等领域，都需要将公平竞争原则贯彻到底，在法律中需要通过具体规则来体现；能源市场运行和秩序的监管问题，包括事前准入问题、能源市场事中和事后监管问题；基于能源价格的重要性和特殊性，需要将能源价格机制问题单列予以规定。

能源治理和政府监管问题

毋庸置疑，能源是容易发生市场失灵、需要立法介入的一个典型领域。这时，人们容易对法律产生误解，认为法律主要是对政府进行授权、赋予政府权力。《能源法》在立法过程中对这一问题进行正本清源，即法律在给政府授权的同时，也进行限权，同时增加其他管理主体，并非仅仅是政府具有能源管理职责。《能源法》需要解决国家如何管好能源的问题，即能源治理问题。在《能源法》中有多个条款的主语为“国家”，正是此原则的一个体现。针对能源治理，《能源法》中设计了能源战略和规划、能源储备和应急、管网公平开放、能源统计、审计、标准和计量等制度。政府对能源的监管（监督管理）包括几个方面：能源（宏观）管理的监督执行，如对规划实施情况的监督；能源市场交易、运行、秩序等的监管，如对管网公平开放情况的监管；对相关职责部门和人员履职情况的督促、督查。

《能源法》各类主体责任承担问题

《能源法》在解决能源领域重大战略方向问题的同时，也着眼于解决能源法各类主体责任制度的设计，以真正体现法律通过对各类主体权利义务设置发挥功效的独特性。目前能源领域的法律主体包括政府（含具有公共事务管理职责的机构）、企业及其他组织和个人。目前已有的能源单行法律法规以及其他相关立法已经对能源法律主体规定了相应的权利义务，设置了民事、行政和刑事等法律责任。《能源法》在主体责任问题上的思路是，和现有责任制度相衔接，对政府、企业及个人违反本法义务需要承担的责任予以规定，如果其他法律法规中有相关规定，《能源法》不需要特别强调的，则不再作规定。为了解决能源领域法律实施的可操作性问题，《能源法》可以借鉴参考环境领域立法，特别将问责制写入法中，力求从更为动态、务实的角度体现责任的功能，将责任的承担重心前移，放在督促责任主体履行职责和义务之上，力保法律中的规定能够得以贯彻落实。

本文刊载于《中国电力企业管理》2020年06期，作者系北方工业大学文法学院副教授