评论｜用能权交易与碳排放权交易的协同与应用

2015年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出：“建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。”探索建立用能权、碳排放权交易制度是党中央、国务院的决策部署，是在加快生态文明建设，贯彻落实生态文明体制改革的背景下提出的重要举措。

碳排放权交易是在《京都议定书》的背景下，欧美等发达国家引入的基于市场的碳减排政策，在减少高耗能行业的碳排放和化石能源消耗方面具有显著的效果。碳排放权交易是指企业在碳市场内开展配额和国家核证自愿减排量的交易行为。政府以经过核算的历史碳排放数据或行业标杆数据为依据，给企业分配下年度的排放配额，如果碳排放量低于配额，即可出售剩余配额，如果排放量高于配额，则必须从市场上购买配额使用。在确保实现国家减排目标的前提下，通过碳市场实现减排资源的有效配置，可以最低成本实现温室气体减排目标。与行政指令、经济补贴等减排手段相比，碳排放权交易机制是基于市场机制的低成本、可持续的碳减排政策工具。

（来源：微信公众号“中国电力企业管理” ID:zgdlqygl 作者：郑守忠）

用能权交易是在区域用能总量控制的前提下，企业对依法取得的用能总量指标进行交易的行为。推行用能权交易有利于节约能源，在一定程度上可缓解能源供给紧张，并避免能源系统扩张导致的过度投资。推行用能权交易的原理和排放权交易相类似，区别在于碳排放权交易市场的商品是碳排放权配额，而用能权交易市场的商品则是用能量指标。

我国已实施全国统一碳排放权交易市场，同时开展了用能权交易试点。由于节能与减排具有协同效应，用能权交易和碳排放权交易在覆盖范围、配额分配等关键问题上可能存在重叠，进而对企业的利润、产量等关键参数产生影响。本文分析碳排放权交易和用能权交易同时实施时对参与企业的影响，并以电力行业为例，分析企业如何在两种交易市场并存时进行策略性选择。

政策背景和实施现状

用能权交易

建立用能权有偿使用和交易制度，是推进生态文明建设和绿色发展的重大举措，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分运用市场化手段，倒逼企业转型升级，可促进能源消费结构优化，提高能源利用效率，促进企业完成能耗总量和强度“双控”指标。

2016年下半年，国家发改委印发了《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，提出在浙江省、河南省、福建省、四川省开展用能权有偿使用和交易制度试点工作。2017年12月国家发改委办公厅下发《关于浙江省、河南省、福建省、四川省用能权有偿使用和交易试点实施方案的复函》（发改办环资〔2017〕2078号），正式批复四省开展用能权有偿使用和交易试点工作方案。四个试点地区根据各省实际情况开展了用能权有偿使用和交易实践，取得了初步的成效。

浙江省是最早开展用能权交易试点的地区。早在2015年，浙江省选择了25个地区开展用能权有偿使用和交易试点，推动建立存量用能分类核定、新增用能有偿申购、节约用能上市交易制度。2018年8月浙江省印发了《浙江省用能权有偿使用和交易试点工作实施方案》，明确了用能权交易的交易主体、确权方法、交易管理、重点任务等内容。2019年8月浙江省印发了《浙江省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》，规范用能权有偿使用和交易行为，推动能源要素配置市场化改革。

2018年6月河南省印发了《河南省用能权有偿使用和交易试点实施方案》，形成了用能权“1+4+N”制度体系，开展重点用能单位能耗数据审核、初始配额分配、交易系统建设等多项重点工作，选择在郑州、平顶山、鹤壁、济源等4个有代表性的地区先行先试，将有色、化工、钢铁、建材等重点行业年综合耗能5000吨标准煤以上的用能企业纳入试点范围。2018年，基本建立了用能权交易制度体系和数据报送、注册登记、交易系统平台，初步完成了顶层设计和基础支撑；2019年，启动用能权交易，规范完善用能权交易市场，提升交易活跃度；2020年，推动试点履约，开展试点交易效果评估，总结提炼经验，适时扩大实施范围。

福建省于2015年开展节能量交易试点工作，对水泥、火电行业40家重点企业进行了节能量交易。在此基础上，2017年福建省将节能量交易调整为基于能源消费总量控制下的用能权交易，并于2017年12月印发了《福建省用能权有偿使用和交易试点实施方案》，率先在水泥和火电两个行业（共计88家）开展用能权交易试点。2018年福建省逐步扩大试点范围，将合成氨、玻璃、铁合金、原油加工、钢铁、铜冶炼、电解铝等行业的44家重点企业纳入试点，纳入试点企业的能源消费总量占全省规模以上工业能源消费量的64%。2018年12月19日，福建省用能权交易试点正式启动，标志着福建省用能权有偿使用和交易工作进入全面实施阶段。

2018年2月，四川省用能权有偿使用和交易试点工作领导小组办公室印发《四川省用能权有偿使用和交易试点实施方案》，明确了用能权交易的市场主体、确权方法、交易管理等内容。11月，四川省发改委印发《四川省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》，从用能权的分配、核定、交易、监督管理、法律责任等方面，提出了规范措施。交易机构（四川联合交易所）研究制定了用能权交易规则。四川省用能权有偿使用和交易确定了钢铁、水泥、造纸三个行业首批纳入用能权交易，公布了110家第一批纳入用能权交易的重点用能单位名单。2019年9月26日，四川省用能权交易正式开市。

碳排放权交易

党中央、国务院高度重视我国碳排放权交易市场建设。党的十八大报告和十八届三中、五中全会明确要求在我国推行碳排放权分配制度，建立碳排放权交易市场。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》、《十三五规划纲要》和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》等重要文件均对开展和深化碳排放权交易试点、建设全国碳排放权交易体系做出了具体要求和部署。

2011年，国家发改委选择在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳开展碳排放权交易试点。目前，7试点地区均建成了制度要素相对齐全、初具规模、运行平稳、减排初显成效的碳市场。2014年，在国家发展改革委的组织和指导下，借鉴试点碳市场建设经验，全国碳市场制度顶层设计和建设启动。2017年12月19日，国家发改委在北京宣布启动全国碳市场，这是我国碳交易体系建设的重要里程碑。

2018年4月，应对气候变化工作职能划转到生态环境部，为推进全国碳市场建设，2019年以来，生态环境部做了一系列工作，包括《碳排放权交易管理暂行条例》及相关配套细则公开征求意见、注册登记和交易系统建设运行方案出台、重点排放单位MRV配额管理规范、基础能力建设和培训等。

我国碳市场建设的顶层设计和碳金融体系的发展仍然任重道远。政府主管部门需要进一步出台完善配套细则，完善相关基础设施建设，明晰碳交易相关方参与的行为标准与规范。但是中国碳市场体系脉络已经逐渐显现，控排行业对于碳市场中所受的影响已经能够有比较清晰的判断。

用能权交易、碳排放权交易的协同机制

用能权交易对电力企业的影响

随着能源变革在能源消费侧的深入进行，用能权交易成为提高我国需求侧用能效率的重要手段。首先用能权交易的施行，会影响电力市场需求侧各类主体的用电行为，通过市场机制，促进各类用电主体开展各类节能生产活动，因此会降低用电需求，压缩电力行业发电空间，降低整体的平均运行小时数。通过在能源消费侧增加能源消费约束，可促进社会整体供给侧改革，调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。

其次，火电行业作为我国国民经济重要的基础产业，其能源消费量占全国能源消费总量的60%以上，必将作为用能权交易主体纳入用能权交易，目前福建省试点已明确纳入火力发电行业。在未来用能权市场开展过程中，火电行业将面临相同的用能权政策要求，对于落后机组，在发电过程中发出单位电量需要消耗更多的能源，在考虑用能权约束后，落后机组需要在用能权市场上购买额外的用能权才能满足正常生产所需能源要求，因此增加了发电成本。对于先进机组，在发电过程中发出单位电量消耗的能源更少，其所拥有的用能权数量，除满足自身用能需求外，还会剩余部分用能权，因此可以通过在用能权市场将多余用能权指标交易出去获得额外收益。

最后是用能权交易鼓励可再生能源的生产和使用，用能单位自产自用可再生能源不计入其综合能源消费量。而且部分试点省份用能权交易产品包括经核发的水电和分布式光伏发电绿色证书、经核发的非水可再生能源电力绿色证书。因此用能权交易将促进可再生能源发展及发电结构调整。

用能权交易与碳排放权交易的协同与应用

电力行业作为我国国民经济重要的基础产业，其能源消费量占全国能源消费总量的60%以上，二氧化碳排放量占全国二氧化碳排放总量的40%左右。电力行业既是主要的碳排放源，又是重要的碳减排领域，如何应对碳市场也将成为今后很长时期内电力行业长远发展的顶层战略，碳排放已经对电力行业形成了新的更加重要、更具全局性、更加长远的约束，并通过碳约束倒逼电力结构优化，提高水电、风电等清洁发电装机比例，刺激电力产业新技术开发和利用，推动火力发电清洁化和高效化，促进电力输送环节与清洁能源高速发展相适应，实现整个发电行业企业向绿色低碳发展方式转变。

依照近期主管机构进行征求意见的《发电行业配额分配技术指南》，全国碳市场正式启动交易后，采用的配额分配方法采纳3条或4条基准线的可能性较大，相较于2017年发布并组织企业试算的11条基准线分配方法来说，这种分配方法将使得先进机组配额盈余更大，落后机组配额缺口更大。如果说11条基准线的配额分配方法更侧重于鼓励控排企业进行低碳节能技改，那么即将到来的3到4条基准线的配额分配方法则是把重心放在了碳市场对电力行业发电结构调整的促进作用上。

两种机制的协同效应

用能权交易制度与碳排放权交易制度从广义上来讲有着相同的本质，是对稀缺环境容量的有偿使用；前者通过优化能源结构、提高能源使用效率和限定能源消费总量，来控制着温室气体产生的源头；后者直接限定企业排放温室气体量、降低大气中温室气体浓度，控制着温室气体排放的末端。两者的产生背景和交易机制几乎相同，用能权和碳排放权交易都是基于市场机制的节能减排激励机制，二者在基础数据、交易对象和政策手段上存在着重叠和交叉的地方。对于电力企业而言，主要消耗能源为化石燃料，一般来说化石燃料消耗越多碳排放越大，电力企业在多耗能的同时必然会多排放，因此化石燃料消耗量和碳排放量之间具有相互换算的关系，两者实际上测算的是同一个指标，两个市场存在较大的重叠问题。在现有管理体制下，碳排放权交易的主管部门是生态环境部，而用能权交易的主管部门是国家发改委，两个交易制度并行，容易形成多头管理，重复管控，增加企业交易、管理和减排成本。但是在政策制定时，可以考虑碳排放权配额与用能权指标以一定的形式互换互认，这样既不会加大企业的节能减排负担，又可以促使各个企业根据自身的情况，自由选择交易市场，使得二者互为补充，可以共生共存并协同达到更好的节能减排效果。

电力企业的应对策略

紧密跟踪两种机制的政策发展趋势并深入研究。用能权交易和碳排放权交易都属于政策型产物，国家和地方政策对两种机制的影响巨大。企业应时刻关注国家最新动向，深入研究把握国家对能源和电力行业发展方向的要求，并结合企业实际情况分析政策制度，加强顶层设计和发展规划。同时要深入研究两种机制实施的各种可能情形及其对发电企业的潜在影响，关注两种机制纳入企业免费配额发放方法、配额缩紧力度、配额拍卖制度、交易方式以及抵消机制等一系列对发电企业有影响的政策细节，研究制定相应的发展策略，以应对发电企业在新政策下面临的新态势。

建立健全用能权及碳排放管理体系。用能权交易市场和碳排放权交易市场均属于新兴市场，大部分企业对于市场起来后的运行方式还缺乏足够的认识。企业应努力适应市场变化，建立相对应的管理制度和执行平台，并结合两个市场的协同作用，充分考虑两个市场对电力市场的影响。火电企业应将用能权交易和碳排放权交易增加的成本纳入基于发电成本的经济核算中，动态管理生产调整和经营决策，并针对配额设置进行规划。另外用能权及碳排放管理是一项专业性很强的工作，涉及数据核算、配额指标管理和交易等专业技术工作。发电企业开展管理工作涉及到燃料管理、生产运行、煤质检测、计划经营、资金结算等多个方面，并需要协调不同的管理部门，因此十分有必要建立内部管理体系，包括规章制度、组织机构、工作机制等，保证用能权及碳排放管理工作有序进行。

强化能源数据精细化管理。发电企业节能减排管理涉及的参数多，数据量大，而且部分与用能权及碳排放计算相关的数据容易缺失，可能会导致计算的用能量及碳排放量增大，增加发电企业发电成本。因此对节能减排等相关数据要进行精细化管理，自主地梳理、保存排放数据和配套资料，便于企业在符合核算规则的前提下，使用有利于发电企业利益的排放数据核算方式。

加强能源大数据的应用。用能权交易及碳排放交易配额分配的基础性数据来自于发电企业的能源数据，因此，深入挖掘这些数据，全面分析、深刻总结、发现规律，全面揭示数据背后的问题，可以为发电企业节能减排相关管理体系制定提供直接依据；结合能源数据，根据配额分配方法，测算企业的配额缺口情况，提早预判形势、采取对策，为企业优化发电结构、节能技改乃至发展战略提出建议，最大程度保障发电企业的履约工作，实现效益最大化。

加强管理能力建设。目前纳入用能权和碳排放交易的企业普遍存在管理相关能力不足等问题。为了更好地应对国内启动的用能权和碳排放交易场，减少核算数据统计、报送等环节出现任何问题，避免给企业带来损失，发电企业每年应自行开展能源数据管理、用能权及碳排放权交易等多层次的能力建设活动。

电力行业是我国重要的能源消耗行业，又是重要的节能减排领域，由于节能与减排具有协同效应，对电力企业而言，用能权交易和碳市场存在较大的重叠，会增加电力企业交易、管理和减排成本，但是两个市场均具有非常大的关联性，通过市场内在机制使二者能够互为补充，则可以共生共存并协同达到更好的节能减排效果。建议电力企业紧密跟踪两种机制的政策发展趋势并深入研究，建立健全用能权及碳排放管理体系，强化能源数据精细化管理，加强能源大数据的应用和能力建设，积极参与用能权和碳排放权交易市场，促进企业节能减排。

本文刊载于《中国电力企业管理》2020年06期，作者供职于中国水利电力物资集团有限公司