吴钟瑚：《能源法》的使命及其体系完善

一、我国亟需综合性、全局性《能源法》出台

《能源法》的起草工作自2006年年初正式启动以来，历经15个年头，期间形成了2007年征求意见稿和2020年征求意见稿。如果追溯到我国《能源法》的立意，年代更加久远，几近40年矣。人们不仅诧异，为什么一部《能源法》的诞生如此耗时？问题的症结在哪里？任何法律都是不同社会经济体制的产物，我国历经40多年的改革开放，社会经济体制发生了巨大的变革，《能源法》的立法也在这样的体制背景下接受考量。《能源法》是一部什么样的法，有无必要立这么一部法？其法律定位是什么？主要解决能源领域里什么问题？这是多年来人们的纠结和质疑所在。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部” ID:nyqbyj 作者：中国法学会能源法研究会原副会长、国家发展改革委能源研究所研究员吴钟瑚）

上个世纪90年代，当时的能源部组织能源法律体系研究，规划了能源法律法规建设，对《能源法》已经给出了清晰的法律定位：《能源法》是一部能源基本法，是能源法律体系中的基础性和综合性法律，在体系中具有统领和协调单行法的作用。2005年年末，时任总理温家宝批示要以起草《能源法》为龙头，进一步完善能源法律法规体系。2014年习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上，提出建立健全能源法治体系，启动能源领域法律法规立改废工作。

但是，在很长的一段时间里，由于作为能源法规体系的基础性和综合性法律，《能源法》所依托的宏观和微观能源体制和运行机制，处于改革开放的探索和推进过程中，涉及到的《能源法》调整范围和立法原则不能准确定位。而一些能源单行法的立法却由于行业的发展，具备了急需先立的相应条件，便顺势而生。现今，我国能源改革深化发展，习近平总书记提出了“四个革命、一个合作”能源安全新战略，以此为导引构建清洁低碳、安全高效的能源体系。促进能源高质量发展，必须强化能源立法，以实现能源治理体系和治理能力的现代化。显然，只依靠能源单行法，已经无法实现能源综合性的法治问题。如能源结构的优化调整、能源的低碳转型、能源战略规划的法律地位和相应的制度、能源科技创新和技术装备的现代化、能源的储备与应急以及事关民生的能源普遍服务等均需综合性、全局性的能源法律制度与规范来引领、推动和保障。同时，对于能源共性问题，如能源市场机制的培育与建设、各类能源的战略发展方向与协调，能源监管机构的权责，能源多元主体的权益保护与法律责任，由《能源法》予以规范，将为有待制定和修订的单行法提供法律支撑。

二、《能源法》对政府行为和市场运行是一种规制，并使二者有机融合

能源作为国民经济的重要物质基础和战略性产业，长期以来以国有经济为主体，其特点是管制型经济。社会主义市场经济体制和机制的建立，要还原能源的商品属性，使其管理体制和运行机制发生根本性变化，市场在资源配置中发挥决定性作用，一系列重大的能源改革措施已经推动了能源转型发展。能源市场化的改革进入深水期，结构多元，主体多元，其间的法律关系均需要战略定位更高、更综合，具有更高协调力的法律表达和调整。但能源发展中的不平衡、不协调、不充分的问题在不同时期均有表现，一次能源与二次能源以及输送之间的平衡和协调，多种能源价格机制的矛盾，能源开发利用过程中对环境的危害，迅速发展的可再生能源及其消纳的困扰，新能源开发利用、节能技术与客观需求不相适应，制约了能源的健康、可持续发展。为实现能源高质量发展，高碳能源的替代和能源各行业发展的协调，市场竞争的开放、有效和有序，市场价格的形成机制，能源项目的合理布局和有序建设，需要能源市场机制的法制化和政府的依法行政、有效监管。所以，无论是能源市场建设还是政府治理机制和能力现代化，《能源法》都负有崇高的无可替代的使命。《能源法》对于政府行为和市场运行是一种规制，并且可以使二者有机融合，克服市场失灵和政府对市场的不当干预。

《能源法》起草的新版本以能源领域主要问题为导向，以“四个革命、一个合作”能源安全新战略为立法指导思想，适应能源产业战略发展，应对气候变化，确保能源安全和深化能源改革的需要，结合《能源法》基础法的定位和功能，进行了能源开发利用全产业链和能源领域主要问题的篇章、制度、法条的设计与布局，厘清了立法思路，逻辑清晰，符合法理。

《能源法》中主要制度是能源开发利用中已经行之有效的政策措施，或者能源改革中试点和实施有效的做法，经过提炼上升为法律制度规范，有的则是政府能源管理监督中例行工作的法制化。

为解决弃风弃水问题、推进可再生能源电力消纳，《能源法》确立了可再生能源电力消纳配额制。我国可再生能源基本是以风能、太阳能、水能为主，规模性发展，其技术经济性已步入世界先进行列，上网电价接近燃煤发电水平。可再生能源电力消纳配额制是《能源法》制度中的亮点，有助于高碳能源的替代和减量化，相应减少温室气体排放。但是可再生能源资源和开发程度的地区差异势必反映在能源成本中，为加强《能源法》的可执行度，要制定切实可行的地区性配套实施细则。

三、《能源法》与相关法的关系问题，是《能源法》立法面临的又一个主要问题

在充分吸纳单位、专家和公众意见后，新的《能源法》起草方案以不同方式较好地处理了能源法律体系内外一系列相关法的衔接、协调，力避法律交叉、冲突和重复，也厘清了责任主体间的权责和义务。其处理方式可以归纳为，一是限定《能源法》的调整范围，对矿产资源法中能源资源的勘探环节，《能源法》不予涉及；二在能源开发利用过程中需要调整的法律关系极其复杂，涉及诸多法律，主要有环境保护法、国家安全法、安全生产法、科技促进法、价格法、反垄断法等，在《能源法》中做好了衔接和具体制度规范的适用；三是对于能源单行法，《能源法》虽淡化了能源基本法的功能，但却从基础法律的角度，制定了共性的、统领性的法律制度和规范，又针对能源单行法（特殊法），具有实操性和针对性，留下了立法空间。

《电力法》《煤炭法》和《节约能源法》，以及《可再生能源法》，应该说是在能源供需不平衡、供应总量不足、需求过旺、粗放式经济增长方式助推能源高消费的背景下应运而生的，是在大力促进能源发展、同时又要制约能源浪费性消费的需要下产生的产业促进法。无论是常规能源的《煤炭法》《电力法》或是《可再生能源法》，立法对我国能源的蓬勃发展都起到了积极的推动作用，支撑了经济的高速增长，在此过程中我国也成为了世界上最大的能源生产国和能源消费国。以煤为主的能源结构，吞噬了有限的环境容量，雾霾污染成了人们挥之不去的烦恼，我国也成为了温室气体排放量最大的国家。这样的资源消耗方式和环境容量增长方式不可为继，为此中央及时提出经济转型、提高经济增长质量，提出创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，在能源方面要坚持节约优先、立足国内、绿色低碳和创新驱动，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。

目前，我国能源法律体系不完善，《能源法》《石油天然气法》《原子能法》缺位，《煤炭法》《电力法》等已不适应形势需要，要启动能源领域法律法规立改废工作，尽快修订《节约能源法》《电力法》《煤炭法》和相关法规，推进《能源法》制定工作。虽然《电力法》（1995）、《煤炭法》（1996）、《节约能源法》（1997）、《可再生能源法》（2005）颁发实施后，分别进行过至少一次以上的修改，但是所做的基本是个别法条的修改，使之与改革的一些举措及相关法相适应。鉴于能源发展的新格局，为了实现能源体系现代化，促进能源高质量发展，调整能源结构，淘汰落后产能，企业提质增效，构建多元主体公平、开放、有序竞争的多层次能源市场，改善能源服务，保护投资者和消费者权益，践行绿色能源生产和消费理念，构建清洁低碳、安全高效的能源体系，必须制定和完善我国能源法律法规，构建层级清晰、分工合理、相互协调有效的能源法律体系。

现在《煤炭法》的修订已经向公众公布了方案，正在征求各界意见，电力法也于多年前启动了修改程序，相关工作正在紧锣密鼓地进行中。尽管中央先后出台的电力改革5号文（2002）和9号文（2015），以及政府能源主管部门的一系列相关行政规章和规范文件，都起到了引导和支撑作用，但是，本次电力法修法还有亟待破解的难题。比方说，如何建立多源的电力结构、多元的市场主体和多层次的电力市场，使之形成有效、有序竞争，既涉及市场主体利益，也涉及市场公平开放和度的把握；电力领域存在自然垄断环节，如何构建交易平台和独立的电网调度运行机构，形成多种电力交易方式，以及复杂的电价及其形成机制，电源结构调整，既涉及低效高排放机组退役，也涉及系统调峰备用保障安全、平稳供应，技术和经济的丰富内涵。上述种种，都需要以法律的手段进行调整，或者固化和提升已经实施的政策措施。可以说，业界对电力法的修订寄予厚望。

结语

在世界百年未有之大变局中，能源的发展面临着机遇和挑战，挑战需要应对，机遇不可失。充分利用法律调整社会经济关系，使其为能源发展改革保驾护航，担负起推动、引领和保障作用，是《能源法》立法及其体系完善的有利时机。我们十分欣慰的是能源体制的顶层设计已基本完成，能源发展的新战略和新理念已经获得业界和社会的共识，以及《能源法》的开门立法、科学立法、民主立法，此外还有能源法学队伍提供理论支撑，我们有信心造就一部具有法律实效的能源法律。但是，能源法律法规的完善尚待时日，除了待修订的4部能源单行法，缺位的还有石油天然气法、原子能法，目前已经完成不少立法研究，起草工作蓄势待发。考虑到《能源法》立法后期，需要制定大量配套法规和行政规章，还需地方能源法规的配合，因此，《能源法》立法任务仍很艰巨。立大法如造大厦，基础有了其他配套建设将指日可待。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年9月4日第35期