深度解读 | 综合能源服务首次写入国家政策文件 兼论近期相关能源政策

近日，国家发改委等四部委共同发布《关于扩大战略性新兴产业投资，培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技〔2020〕1409号），首次在国家政策文件中提到“综合能源服务”字眼。这条内容为“大力开展综合能源服务，推动源网荷储协同互动，有条件的地区开展秸秆能源化利用”的意见，虽然语义简略，却依然激起了行业的热情。“给点阳光就灿烂”，反映了综合能源服务产业从业者的韧性，也表明了业界对于政策支持的热切期盼。

（来源：微信公众号“奇点能源”作者：王康 谢婷）

01能源转型的政策困境

各央企集团大力提倡综合能源服务已有数年时间，作为传统企业转型的重要方向，也是承载能源转型的重要业务，却始终未获得官方的书面认同与支持，所以此次文件中虽然只有短短一句话，仅在第五条意见作为“新能源装备制造；基础设施网络；提升基础设施网络的数字化、智能化水平”的并列项，象征意义远大于实质内容，仍然引起了从业人员的重视。

当然，放到当下能源政策环境中，其内容无需过度解读。虽然以前没有政府文件正式提到“综合能源服务”字眼，但综合能源服务包含的诸如“多能互补、能效提升、源网荷储、分布式能源、智慧能源”等内涵，都有具体的支持政策。综合能源服务由于其包罗万象的特性，各大主体对其阐述各异，经常遇到释义的难题，可能也是政策文件鲜有提及的原因，但在能源革命大背景下，国家能源政策的大原则与综合能源服务的价值观是契合的。此次字眼的出现，与其认为是对综合能源服务转向支持，不如认为是相关部委开始认可“综合能源服务”作为一些业务集合的表述。

综合能源服务的提出，旨在更好地解决用户多元化、个性化的能源消费需求。相对于“用上能”的刚性需求，综合能源服务是“用好能”的改善需求，兼顾绿色、低碳、智慧等目标后，就普遍存在高品质能源并不便宜的矛盾，阻碍了综合能源服务生态的形成。诚如植物的生长，需要空气、阳光、雨露、肥料、风等条件，综合能源服务的发展也需要政策、市场、技术、合作模式、时机等因素的融合，而在综合能源服务的起步阶段，政策无疑是最重要的助力，而政策的不确定性也是最大的风险。

回顾近年的能源政策，特别是补贴政策总存在很大的不连贯性，甚至出现一刀切的断崖式下降，给新能源等行业的发展带来不利影响。跟已出台的不利政策相比，对政策不确定性的担忧对市场信心影响甚至更大，也给综合能源服务带来很大的政策困境。

当然，政策的波动有其客观原因，一方面受到能源需求改变、能源技术进步等因素影响；更大一方面是政府面对复杂的国内外矛盾有诸多考量，特别经济下行周期，需要保持GDP、就业等宏观经济指标，相对而言，能源转型问题虽然重要，但并非最紧急。所以在价格、安全、清洁的不可能三角中，当经济发展缓慢的时候，政府会以低能源价格的方式促进经济增长，导致与安全、清洁的目标背道而驰，也不利于综合能源服务市场的培育。

我们可以清晰看到“十三五”期间每年能源消费增速在上升，单位GDP能效改善程度在快速下降。2019年，我国油气增速远超电能增速，煤炭总量也在增长，全球一次能源增长的3/4来自中国。在《节能服务生死局》中我们说到，单位GDP能耗倍率高，八成以上原因是产业结构不合理造成的。降电价是保增长的被迫之举，能源消耗快速增长也是在当前不合理经济结构约束下，不得已的结果。

当下，业内普遍将能源低碳转型的期望寄托在光伏、风电的更大规模发展上，但在风光装机仅占总电源装机20%的情况下，电网调峰能力和安全水平已受到重大挑战，遑论火电等基础电源不显著增长的前提下，风光装机实现5-10倍的增长。如果储能会成为解决调峰问题的灵丹妙药，新增储能成本又由谁承担？如果由新能源企业承担调峰成本，新能源发电的减碳效益又如何体现？我们很自然想到建设调峰、调频、容量备用的辅助服务市场，作为储能准入和需求响应业务建立的先决条件；以及构建碳交易市场，体现可再生能源低碳减排价值。

但不管建立调峰等辅助服务市场，还是加增碳税、开展碳资产交易，多出来的成本都将由全社会承担，降电价带来的成果也将烟消云散。说到底，是我们当前的经济结构与新型能源消费体系下的价格水平不相适应，当前产业的低附加值难以承担能源转型需要付出的成本。所以说，产业结构调整与能源转型是相辅相成、或是相互制约的一体两面。

02“秸秆能源化利用”与碳中和

（一）生物质发电补贴退坡

价格水平束缚能源转型目标实现的另一个重要案例是生物质能的发展。〔2020〕1409号文中也提到，“有条件的地区开展秸秆能源化利用”，算是肯定了生物质能在综合能源服务中的一席之地。在《生物质能的破局与县域综合能源发展之路》中，我们认为生物质在终端应用领域可实现对化石能源的全替代，同时具有环保、惠农等综合价值，在清洁低碳、安全高效的现代能源体系中必将发挥特殊且关键的作用。

但当前我国生物质能源仅占能源消费总量的1.2%，距离世界9.5%的平均水平存在很大差距，在能源转型中远未发挥该有的作用。目前生物质能源化利用的多种方式中，仅生物质发电因有持续的电费补贴，在过去十几年间取得了一定发展，目前形成了一定的市场规模，而生物质成型燃料、生物天然气等利用方式尚处于行业秩序建立、市场机制形成的初期，尤其是生物质成型燃料，因其多处于农村地区、单个项目规模较小、商业模式不清晰等，被市场忽略已久。

生物质发电领域的补贴退坡早有传闻，但由于生物质的环保、惠农特性，退坡争议大于风电、光伏等新能源发电，同时对于农林生物质发电、垃圾发电、沼气发电到底支持谁也争论不休。终于，9月11日，改革委、财政部、国家能源局三部委印发《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》的通知（发改能源〔2020〕1421号），方案以“以收定补、新老划段、有序建设、平稳发展”为总体思路，明确了“补贴资金申报”和“生物质发电项目建设”两项主要内容，也正式揭示了生物质发电补贴退坡的方式。

补贴资金申报方面，一是以15亿元为封顶，按照并网先后顺序，将2020年1月20日（含）以后并网的项目纳入2020年度中央补贴，未能纳入2020年中央补贴规模的结转至次年纳入。二是自2021年起，新增补贴资金由中央地方共同承担，中央分担部分逐年调整并有序退出。三是自2021年1月1日起，规划内已核准未开工、新核准的生物质发电项目全部通过竞争方式配置。

该政策回避了支持方向的选择，对农林生物质发电、垃圾发电还是沼气发电来了个“先来先得”。但15亿明显是不够的。据统计，2020年上半年新增农林生物质发电项目57万千瓦、垃圾焚烧发电项目86万千瓦、沼气发电项目8万千瓦，预计仅2020年上半年中央补贴金额将超过16亿元，而如果全年保持2019年新增装机规模，2020年度中央补贴资金缺口将达到30亿元。按照以收定补的原则，则2021-2022年的补贴资金只能用来消纳2020年新增并网生物质发电项目。同时考虑到2021年起，中央补贴逐步退出，而地方财政压力更大，未来电厂拿到补贴的不确定性大幅增加。2021年起核准未开工、新核准的生物质发电项目通过竞价获得补贴，在市场看来基本等同没有补贴。

可以说，《实施方案》封死了生物质发电产业发展空间。那么，立足于多样化用能需求拓展生物质能利用渠道，坚持宜气则气、宜热则热，坚持集中利用和分散式利用相结合的原则，推进成型燃料、生物质燃气等非电领域应用，是生物质能行业不得已的选择。但不管是成型燃料还是生物质燃气，都存在当前产业弱小、格局混乱、商业模式不清晰、产业链条长、市场关注度低等问题，如何实现规模化利用仍存在非常多的问题。

（二）生物质能发展与碳中和

9月22日，习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论上指出，中国将采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

按照当下乐观估计，至2050年中国二氧化碳排放仍将维持在30-50亿吨，即2030年排放达峰后，至2050年年均排放下降比例需超过5%，而要实现2060年碳中和目标，2030至2060年年均下降比例将提升至8%以上。这是一个非常艰巨的任务，碳中和并不是40年之后的一个概念，而是当下亟需采取更严格措施的现实挑战。

碳中和最大难点在于终端燃料的脱碳。即便实现可再生能源电力大开发以及深度电能替代，但在工业、交通领域仍需要大量燃料，估计未来仍将保持在15亿吨标煤当量以上，这部分燃料的脱碳是实现碳中和的最大瓶颈，现在设想通过电解水制氢以及碳捕捉等方式实现，但技术进步与成本降低的前景不可预期。而生物质是当前自然界能获得的唯一可再生燃料，如果制成成型燃料，按能量当量折合约1500元/吨标准煤。而被称为未来能源的氢能，即便未来实现新能源发电成本降低至0.1元/kWh，但为消纳新能源电力带来大量的调峰、安全等成本，以及输配电价成本、制氢、储氢、运氢等成本叠加，仍会大幅高于生物质燃料成本。所以充分利用既有的生物质能源，用于工业燃料、清洁供暖和油气添加等领域，是当下最经济和可行的碳中和手段，同时叠加上生物质能的惠农、环保属性，是最能促进能源转型和社会发展的发展方向。

然而，再多的必要性论证，也无法有效解决经济可行性的问题，根本上又回到了我国产业结构难以承担能源转型成本的问题。但既然能源转型是刚性约束，那么当下采取最低限度的措施是非常必要的，如果没有当下的循序渐进，未来想要一蹴而就将付出更大的代价。具体到生物质能的发展，我们建议：

1.在当前能源补贴框架下作一定调整，适当向生物质能进行倾斜，促进弱小的生物质能非电行业的生根、成长，以促进农村能源转型的初步发展。如清洁供暖“煤改电”、“煤改气”补贴转向生物质成型燃料，既能大幅降低供暖补贴成本，又能促进生物质成型燃料市场健全。

2.生物质能发展应放到社会发展的视野中。重视生物质能的惠农属性，将生物质成型加工、生物质锅炉、养殖场沼气、生物质灶具等分散式利用方式，作为农村脱贫攻坚和环境治理的手段，在地方政府扶贫、环保资金中进行支持。