国家宏观调控政策下新能源投资业务的滚动发展研究

近年来，在技术进步和产业政策扶持下，我国风电、光伏等新能源装机规模增长迅速，在能源结构中占有越来越重要地位。但随着电价补贴加速退坡、生态政策持续收紧，特别是2019年以来，风电、光伏标杆电价时代的结束，平价上网时代的加速开启，新能源行业正进入新的发展阶段，技术和市场成为主要驱动力量。在此背景下，基于国家宏观调控政策视角，深入剖析政策、技术、环境等对新能源投资业务的影响，系统研究新能源投资业务滚动发展的机理、内涵与实施路径，对推动新能源投资业务滚动高质量发展具有重要意义。

（来源：中国电力企业管理 ID：zgdlqygl 作者：徐进 董达鹏）

我国新能源行业发展现状与投资前景

目前我国新能源投资业务主要特点

一是电价补贴逐年退坡，平价时代正加速到来。在补贴退坡政策驱动下，我国新能源上网电价逐年下调，新能源发电成本持续下降，2019年陆上风电平均度电成本为0.393元/千瓦时，光伏平均度电成本为0.389元/千瓦时，风电、光伏向平价目标加速迈进。

二是技术进步成效显著，投资成本逐步下降。近年来，我国新能源技术装备自主化水平显著提升，新能源利用效率不断提高，风电机组设备制造基本实现系列化、标准化。在技术进步推动下，我国陆上风电、光伏建设初始投资成本总体仍延续下降态势，2019年陆上风电平均单位千瓦造价降至约6900元/千瓦，光伏平均单位千瓦造价降至约4300元/千瓦。

三是弃风限电逐步改善，消纳矛盾仍持续存在。近年来，通过特高压通道建设提速，优化可再生能源系统调度运行，落实消纳监测评价制度等措施，我国弃风限电现象逐步改善，2019年弃风、弃光率分别下降至4%、2%，均创规模化发展以来历史最好水平。但由于我国新能源资源与负荷中心逆向分布的现实难题，新能源消纳矛盾中长期内仍将持续存在。

四是生态政策持续收紧，环保问题需倍加重视。今年初，我国出台了规范风电使用林地相关政策，各地政府也陆续划定了区域生态保护红线，对风电开发提出了更加严格的生态环保要求。

我国新能源投资业务前景

一是绿色低碳背景下的能源转型不可逆转。从国内发展形势看，生态环境对能源的约束日益趋紧，对能源转型的需求也日益迫切；从能源需求结构看，煤炭需求逐渐达到峰值，非化石能源和天然气将成为新增能源消费的主力，为加速能源转型提供了有利条件。随着绿色低碳理念深入人心，传统高消耗、高污染发展模式将逐渐被淘汰且不可逆转，技术、市场、政策等有利条件的支撑，将推动新能源开发利用成为主流。据测算，到2050年，全球清洁能源占一次能源消费比重超过70%，清洁能源发电装机占总装机比重超过80%，风电、光伏等新能源未来发展空间巨大。

二是再电气化战略将引领新能源持续增长。与传统能源生产和消费方式下的电气化相比，再电气化从能源生产环节看，体现为越来越多的风能、太阳能转换为电能得到开发利用；从终端消费环节看，体现为电能对化石能源的深度替代。再电气化战略下，“电能替代”扩大了能源消费的市场空间，为新能源消纳提供了新的市场动力，同时解决了弃风弃光弃水问题，为新能源规划开发注入新的信心。

三是泛在电力物联网建设利好新能源消纳。未来在泛在电力物联网建设应用下，现有的电力产供销模式将会被逐步改变，新能源的市场应用模式也将进入新时期。一方面，泛在电力物联网通过全面归集新能源各个环节的信息和数据，为指导新能源规划布局提供重要依据；另一方面，通过实时感知所有设备的运行状况和不同地区负荷的消纳空间，最大化挖掘消纳潜力，实现新能源全方位、全流程消纳。

国家宏观调控政策下新能源投资业务滚动发展面临的多重因素分析

有利因素

一是政府发展清洁能源决心强烈。大力发展清洁能源是加强生态文明建设，打好污染防治攻坚战的重要战略组成部分。在能源转型战略引领下，各地方政府正以全新状态，积极推动能源生产和消费革命，持续深化能源供给侧结构性改革，全面推进向清洁低碳、安全高效的现代能源体系转型。

二是产业自主创新能力日益增强。我国新能源产业正逐步建立起立体式、全方位的创新体系，科技自主创新能力日益增强，在部分领域已处于世界领先或先进水平。随着物联网、大数据等新一代信息技术与新能源产业的不断融合，有望推动新能源产业从自动化向智能化升级，为与传统能源全面竞争打下良好基础。

三是全产业链综合实力大幅提升。经过十余年发展，我国已形成了涵盖研发、制造、设计、施工、运行等各环节的全产业链，综合实力大幅提升，有力推动着我国能源向绿色、低碳、高效转型。

四是清洁能源消纳能力持续提高。随着电网大范围资源优化配置能力的不断提升，泛在电力物联网建设的逐步深入，调峰电源建设的加快及消纳保障机制的健全完善，我国清洁能源消纳形势有望持续向好，为加快平价上网进程提供有力支撑。

五是多业态共存式态势基本形成。除风电、光伏等大规模利用外，我国光热发电、地热能、潮汐能、多能互补等其他新能源利用方式也愈发丰富，市场体系逐步完善，关键技术日益成熟，示范工程稳步推进，建设经验不断积累，呈现出集中分散并举、陆上海上并进、应用领域多元的发展态势。

不利因素

一是新能源统筹规划有待加强。当前我国新能源装机规模“大”的特征显而易见，局部地区弃风限电、盲目投资、重复建设等现象仍不同程度存在，充分折射出新能源规划与市场的脱节。

二是新能源政策环境有待改善。近年我国新能源行业政策频出，从光伏先建先得、撮合竞价交易、“5·31”新政再到竞争性资源配置，新能源市场机制与发展环境处于不断调整变化中，政策支持体系的稳定性和延续性较差，体制机制尚未完全理顺，造成行业抢装潮频发，财政补贴缺口巨大等问题较为突出。

三是新能源新兴业态有待丰富。目前我国新能源开发以规模化集中式为主，分散式利用等新兴业态发展还不够丰富，如分散式风电受审批流程繁琐、电网接入细则不清晰等因素掣肘，尚处于起步阶段；技术和成本仍是制约海上风电发展的两大瓶颈，整体水平落后于欧美国家；生物质发电未获大规模合理利用；多能互补项目受困于标准缺失、经验不足等问题，难以大规模推广；地热能、潮汐能等绿色能源仍有较大发展潜力。

四是新能源非技术成本有待下降。尽管我国风电、光伏发电技术成本持续下降，但与常规能源相比，电价竞争力仍显不足，主要原因在于资源费、土地、融资等非技术成本偏高，尤其是在土地资源相对稀缺的中东部地区。

五是核心技术对滚动发展的支撑作用有待提升。目前我国部分关键核心装备技术仍然缺乏，自主知识产权较少，如海上风电施工技术及专用设备、生物质焚烧发电锅炉、大功率风力机组控制技术等部分高端技术装备仍依赖国外，储能技术仍处于产业化初始阶段，自主核心技术有待进一步突破。

新能源投资业务滚动发展的内涵与基本原则

新能源投资业务滚动发展的内涵

随着平价上网时代的加速到来，原本相对粗放式的发展模式面临全新挑战，新能源投资业务要实现滚动发展，必须改变传统的投资模式与体制机制。立足于国家最新宏观调控政策环境和能源转型发展趋势，笔者提出“一三三四”滚动发展模型，以期促进形成滚动发展长效机制。

坚持“一个导向”：以效益优先为导向。结合企业自身实力和优势资源，全面贯彻落实新发展理念，坚持成本领先、重点集中、差异化发展策略，以效益优先为导向，以供给侧结构性改革为主线，逐步推动新能源投资业务发展质量变革、效率变革、管理变革，全方位降低度电成本，全力提升项目经济效益，建立超越传统能源、超越同行的核心竞争优势。

健全“两种机制”：一是健全电力消纳保障机制。国家层面应加快健全新能源电力消纳保障机制，创新消纳方式和渠道，推动新能源在更大范围消纳利用，进一步降低弃风弃光比例，助力提升平价上网和竞争配置模式下的投资可行性，改善优化投资营商环境。二是健全面向竞争配置和平价上网开发机制。改变传统的投资开发模式，以全生命周期度电成本的视角，逐步建立健全面向竞争配置和平价上网开发机制，更好适应平价上网市场竞争新要求，提升项目无补贴开发和资源获取能力。

实施“三个联动”：一是国家培育市场。充分发挥政府在统筹规划、政策制定、鼓励技术创新等方面的主导作用，破除制约新能源投资业务滚动发展的体制机制桎梏，推动形成投资主体极度丰富，新产业、新业态、新模式不断涌现，经济竞争力持续提升，市场高度活跃的滚动发展环境。二是市场引导企业。充分发挥市场资源配置的决定性作用，以市场需求为导向，引导电力企业科学制定中长期发展战略和市场竞争策略，明确投资主攻方向，合理高效配置资源，有效利用多层次资本市场，增强自我持续发展能力。三是企业自我提升。充分发挥企业的市场主体作用，加强投融资模式、商业模式、核心技术、生产运维等全方位创新，着力提升核心竞争力，加大资源储备力度，形成“储备一批、开发一批、建设一批、投产一批”的滚动发展态势。

走“四化”发展道路：一是开发集约化。以土地和资源的高效集约利用为原则，加强新能源规模化集约化平价化开发，实现投资布局合理、技术应用先进、规模效益突出，推动新能源投资业务走上创新、集约、内涵式的增长道路。二是管理精细化。在项目前期开发、招标采购、工程建设、生产运维等各环节加强精细化管理，严格控制投资成本，按照“1对N”的管理模式，推动新能源项目由分散式管理向规模化经营转变，由“管理树木”向“管理森林”转变。三是运维智能化。充分运用物联网、大数据、人工智能等现代信息技术，加快智能化运维步伐，通过线上数据精准指导线下运维，实现数据驱动的精益生产、精细管理和智能决策，全面提升发电生产效率效益。四是产业可持续化。依靠管理创新和技术创新，逐步摆脱对补贴的依赖，同时加快发展新兴业态，加强生态环境保护，促进新能源投资业务依靠自身的力量可持续健康发展。

新能源投资业务滚动发展的基本原则

一是坚持规划引领与政策引导相结合。按照“顶层设计、系统谋划”理念，切实强化战略统筹引领，增强规划的系统性、协调性，营造有利于新能源投资业务滚动发展的政策环境，引导有序走向平价。

二是坚持企业主体与市场运作相结合。坚持以市场化运作为导向，充分发挥企业“融、投、建、管、运”主体作用，准确把握市场需求，加强产品、服务的优质供给，满足市场多样需求。

三是坚持集中开发与分散利用相结合。综合考虑区域资源禀赋和消纳能力，科学调整战略布局，统筹资源开发与市场消纳，创新丰富商业模式与合作模式，形成集中开发与分散开发、分布式利用并进的发展态势。

四是坚持技术创新与产业培育相结合。坚持创新驱动发展，通过重大课题研究、重大技术攻关、重大平台建设，加强企业技术创新体系和能力建设，加快培育新产业、新业态、新模式，为新能源投资业务滚动发展提供强有力支撑。

主要发展措施

优化调整战略布局，加大资源储备力度

一是加强规模化集约开发。以规模化集约化平价化为方向，在资源丰富的“三北”地区，重点开发基地型、连片式打捆新能源外送项目。抓住中东南部省份非水可再生能源电力消费比重亟待提高的发展机遇，集约化开发“风电+”和“光伏+”综合利用项目。在东部沿海地区，大力发展海上风电，实施集中连片规模化开发，并逐步从浅海区域向深海转移。根据技术迭代和商业化进程，在西北部地区，审慎开发光热发电项目。在农林资源丰富、负荷需求有保障的东北、华北地区，科学布局生物质热电联产项目，助力产业扶贫和清洁供暖。在做好环保、选址及社会稳定风险评估的前提下，科学开发城镇生活垃圾焚烧发电项目。

二是灵活分布式就地开发。充分利用中东南部地区丰富的低风速资源，在经济发达、就地消纳能力强的地区，大力开发区域连片的分散式风电项目。重点面向电动汽车充电桩、居民建筑与公用建筑节能、数据中心等新型用户负荷，落实场地建设条件，灵活布局分布式光伏。

三是有序平价化竞争开发。综合考虑不同区域资源条件、消纳能力和当前技术设备水平，精细测算平价上网边界条件，科学开发平价和低价上网项目。密切关注竞争性配置政策，理性参与竞价开发，追求有效益的发展。根据国家风电、光伏开发投资监测预警结果，动态调整市场布局，加大在绿色地区、资源优越地区、有潜力地区的投资力度。

创新投资发展模式，主动适应平价上网

一是创新投资发展模式。综合运用自主开发、合资合作、兼并重组等多种投资模式，广泛加强对外投资合作，大力抢占储备优质资源。对于技术不成熟、投资风险大但发展前景广阔的战略性新兴业务，适当引入战略投资者，实施股权多元化，实现优势互补、风险共担。结合企业发展薄弱环节，有针对性开展纵向并购业务，达到弥补业务发展短板、延伸产业链条、提升价值创造的目的。

二是优化竞价上网策略。改变新能源投资业务传统开发模式和管理流程，建立健全面向竞争配置和平价上网开发机制，持续提升资源获取能力。做深做细前期工作，细致评估项目开发建设边界条件，提高技术方案竞争力。构建各方合作新生态，强化产业链上下游战略协同，共同降低全生命周期度电成本。

三是健全项目管理机制。对于大型基地项目，推行统一设计、统一招标、统一建设、统一运维，强化高效集成、协同开发建设。加强工程安全、质量、进度、成本和环保“五位一体”全方位管控，降低投资建设成本。加快新能源统一智慧运维步伐，实现运行、检修、经营和后勤集中管理，促进发电效率提升，运维成本下降。

加快培育新兴业态，满足多样市场需求

一是因地制宜开发分散式风电。重点在县城和城市周边地带，优选工业负荷，打捆开发分散式风电项目。创新分散式风电商业模式和合作模式，并与建设美丽乡村、产业扶贫等联系起来，通过土地入股、地方资金参与等方式，更好解决“网、风、地、资金”等制约条件，促进项目落地实施。

二是稳步发展多能互补及其他新兴业态。探索向综合能源生产服务商转型，加快布局多能互补等综合能源服务新项目，创新综合能源服务商业模式。稳健发展光热发电，加强资源储备。以梯级利用、集成应用开发为方向，加大地热能市场投资布局。按照就近收集资源、就近加工转化、就近消费的开发模式，灵活布局生物质能分布式清洁利用项目。积极争取国家政策支持，稳步投资布局氢能产业。

构建多元融资体系，切实降低融资成本

一是广泛拓宽融资渠道。巩固和发展与商业银行的战略合作关系，尽量扩大授信规模，积极争取利率优惠。加大直接融资比例，通过项目增资等途径引入战略投资者，以达到丰富资本金来源和分散投资风险的目的。依托多层次资本市场，借助IPO、增发、配股等手段，做足上市公司平台融资功能。灵活运用信托、保理、期货、产业基金等各类金融工具，广泛引入外部资金，满足新能源投资业务资金需求。创新融资租赁模式，提高租赁资产比重，降低企业融资成本。探索市场化法制化下的债转股，降低资产负债率。

二是积极盘活存量资产。通过资产证券化、清产核资、转债盘活等方式，加大资本运作力度，提高存量资产绩效。加快低效无效资产处置，推动要素向新能源投资主业集中。探索利用资产支持票据等方式，盘活应收账款流动性资产，缓解补贴兑付滞后造成的现金流紧张状况。

切实加强科技创新，夯实滚动发展基础

一是健全科技创新体系。强化战略引领，面向新能源发电领域应用技术和前沿技术，加大研发投入力度。加强新能源科技创新平台建设，构建人才集聚成长机制。健全完善科技人才激励机制，激发各类科技人才的积极性和创造性。

二是加强关键技术创新。聚焦“卡脖子”技术，在系统安全、大容量机组、新能源发电技术、先进储能等领域，推动关键技术联合研发，加速新能源低成本、规模化发展。抢占技术标准“制高点”，提高在IEC等国际标准组织中话语权，推动引领新能源更加安全高效发展。

三是加快科技成果转化。总结试验示范工程经验，以点带面，加速市场应用转化和推广，加快形成产业化能力。通过新设备、新产品、新技术的成果应用、规模集中开发和协同带动产业发展，持续提高新能源装备技术水平，深挖技术降本潜能。

有关政策建议

一是加强滚动发展的战略引领。强化新能源全国统一规划，鼓励新能源规模化集约化平价化开发，特别是加强海上风电、分散式风电、多能互补等领域的规划引领，推动网源协同发展，发挥电网对新能源布局的引导作用。

二是大力降低非技术成本。充分发挥监管部门的管理作用和行业协会的自律作用，禁止设置任何形式的资源出让费及建设捆绑条件，切实降低电网接入、土地使用等非技术成本，为平价上网扫除障碍。

三是优化管理体制机制。简化分散式风电审批管理流程，明确电网接入细则，降低项目前期成本，避免非必要的成本投入。明确多能互补项目核准权限及流程，完善电价形成机制，体现多能互补项目技术优势和综合效益，促进多种能源互补融合发展。

四是加快解决补贴拖欠问题。进一步优化财政补贴发放流程，加快价格退坡前风电、光伏补贴拖欠资金的发放，同时对生物质发电维持一定的补贴强度，缓解新能源企业经营压力。

五是切实提升新能源消纳能力。加大全国范围内电力互联互通,进一步健全新能源跨省跨区交易机制，推动新能源在更大市场范围内的消纳利用。加快再电气化进程，加速推广电能替代，鼓励弃风、弃光电力参与多种形式的电能利用。

本文刊载于《中国电力企业管理》2020年10期，作者供职于中国能源建设集团投资有限公司。