中国能源“十三五”回顾与“十四五”展望：电力体制改革逐步深化

在“十三五”期间，我国能源在党中央“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和习近平总书记“四个革命、一个合作”能源战略思想指导下质、量齐增，一方面保障了经济社会的稳步发展，为社会进步提供了稳定、充足的能源保障；另一方面增加了清洁能源供应，使能源结构不断优化，为生态文明建设提供了有力的支撑。

(来源：微信公众号“中国电力企业管理”  ID：zgdlqygl  作者：李俊峰)

“十三五”能源发展取得的成就

纵观“十三五”，国民经济发展规划纲要中能源发展的约束性目标已经基本完成，能源专项规划不同程度地完成和超额完成，仅天然气发展目标完成难度较大。“十三五”期间我国能源发展取得了以下成就：

能源生产和能源消费持续增长

2019年全国能源消费量达到了48.6亿吨标煤，比2015年增加了5.6亿吨标煤，年均增长1.4亿吨。其中煤炭消费量约为39.3亿吨，比2015年增加了约1亿吨，平均每年增加约2500万吨；石油消费量达到6.6亿吨，比2015年增加了1.2亿吨，平均每年增加超过3000万吨；天然气表观消费量3067亿立方米，比2015年增加了1134亿立方米，年均增加近300亿立方米；全社会用电量达到了7.2万亿千瓦时，比2015年增长近1.5万亿千瓦时，年均增加近4000亿千瓦时（见表1）。

能源结构明显改善

从生产端看，清洁能源供给能力增强，能源品种多元化水平提高。非化石能源装机比重从2015年的35%提高到2019年的40.8%，增加了5.8个百分点，提前超额完成“十三五”目标；非化石能源发电量占比从2015年的27%增加到2019年的30.4%，增加了3.4个百分点；2019年煤电发电量已达4.56亿千瓦时，电煤“十三五”中期（2018年）在全部煤炭消费中的占比已经达到53.9%，比2015年的49%提高了4.9个百分点，已完成“十三五”目标（55%）的82%。从煤炭的利用高效率看，2019年和2015年相比，燃煤发电量增加了6000多万千瓦时，折合电煤消耗量约2.7亿吨，期间煤炭消费量增加近1亿吨，散煤减少约1.7亿吨，煤炭使用效率大幅提升，为减少散煤消费做出了重要贡献。

从消费端看，2019年全年清洁能源消费量约11亿吨标准煤，占能源消费总量的23.4%，与2015年相比提高了5.4个百分点。非化石能源和天然气分别贡献了3.2和2.2个百分点。电能在终端能源消费的占比为26%，比2015年提高了约3个百分点。煤炭消费比重从2015年的64%下降到2019年的57.7%，提前完成“十三五”目标。

二氧化碳排放强度和污染物排放水平大幅下降

在低碳方面，2019年我国单位GDP二氧化碳排放水平下降17.9%，基本完成“十三五”提出的降低18%的目标。低碳水平提升除了能效大幅提高的贡献外，非化石能源应用起到了重要作用，按照全国非化石能源发电量2.39亿千瓦时计算，仅非化石能源应用减排二氧化碳总量已经超过了20亿吨。

在清洁方面，2019年我国电力清洁发展水平显著提升，其中烟尘、二氧化硫和氮氧化物排放量分别约为18万吨、89万吨和93万吨，分别较2015年排放量下降了22万吨、111万吨和87万吨，降幅分别达55%，55.5%和48.3%。截至2019年底，我国86%以上的煤电装机达到超低排放限制，总量约8.9亿千瓦，为能源的清洁化做出了巨大贡献。

关键领域改革逐步深化

在习近平总书记“推动能源体制革命，还原能源商品属性”的发展要求指导下，以充分发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用为核心的能源体制机制深化改革在关键领域先后实施，2015年和2017年分别出台了深化电力体制改革和深化油气体制改革的相关文件，从定价、交易、运行机制等多个方面提出深化改革的目标，并在“十三五”期间取得了一定的成果，如建立电力交易中心，构建完成“中长期+现货+辅助服务”的电力市场体系，油气管网基础设施独立，矿业权竞争性出让，外资企业放开准入等。

技术水平不断提升

随着传统化石能源开采难度的加大，在技术装备方面也相应投入更多，“十三五”煤炭、石油、天然气的开采、储存、运输、环保、安全等诸多领域都取得了显著的成就，技术水平不断提升。

三代核电技术顺利推进，截至2019年底，我国核电总装机已经达到4876万千瓦，居全球第三；在建核电总装机1387万千瓦，居全球首位。

可再生能源领域继续巩固“十二五”已经取得的国际先进技术水平的优势，在低风速和海上风电开发需求的引领下、在“领跑者”等政策的激励下，风电与光伏先进技术应用规模大幅上升，可再生能源应用成本继续下降。

核电和可再生能源技术的提升，促进了非化石能源占比提升，为加速能源转型和提前实现碳排放达峰目标奠定了坚实的产业基础。

“十三五”能源发展存在的问题

“十三五”期间虽然取得了很多的成果，但能源发展在深化“创新、协调、绿色、开放、共享”方面仍然存在诸多不足，体制机制障碍掣肘能源结构优化，能源革命需要更坚定的推动力进行助推。

调结构、减煤炭落实不到位

为了治理大气污染，习近平同志多次强调“调整能源结构，减少煤炭消费，增加清洁能源供应”。实际的执行情况是，“十三五”的前四年煤炭增加了约1亿吨，石油增加了1.3亿吨，天然气占比的发展目标比2015年增加10%，现在只完成了目标的81%，尤其是高污染和高排放的煤炭消费先降后增，从2013年连续下降了三年之后，2017年开始连续三年反弹。“十三五”期间，煤炭不仅没有减少，而且消费水平恢复到历史高位，“大气十条”减少煤炭消费量的努力几乎清零（详见图1）.

国家发展改革委、环境保护部、国家能源局2014年9月发布《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》中提出：“电煤占煤炭消费比重提高到60%以上”，“十三五”将该指标调整为55%，从实际完成情况看，“十三五”目标完成基本无压力，但与《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》提出的高案目标还有一定差距，2020年实现目标存在较大难度。

能源效益持续下降

“十二五”以年均3.6%的能源消费增速和6.7%的电力消费增速支持了GDP年均7.8%的增长，规划期内平均能源、电力消费弹性系数分别为0.46和0.86。“十三五”的前四年，我国GDP平均增速为6.6%，能源、电力平均增速分别为3.1%和6.1%，平均能源、电力消费弹性系数分别为0.47和0.92。“十三五”期间我国能源和电力的弹性系数水平高于“十二五”，可以看出我国的能源效率提升和产业结构调整都还没有能够全面贯彻绿色发展理念，需要进一步优化和提升（详见图2）.

低碳目标未成为能源行业考核重点

“十三五”期间我国国民生产总值的碳强度虽然持续下降，但是，这主要是由于GDP增加带动，并非二氧化碳排放绝对量减少造成。如图3中，二氧化碳排放在2012-2016短暂的增长放缓之后，2017年又恢复快速增长，2019年二氧化碳排放总量突破了96亿吨，约占全球排放量的30%。

区域之间发展不平衡

国家虽然制定了非化石能源比重、煤炭消费比重、单位GDP能源强度和单位GDP二氧化碳强度等五项约束性指标，并对非化石能源占比以外的四项约束性指标做了严格的分解落实，但是对于非化石能源占比这一约束性指标和天然气占比这一预期性指标没有规定明确的分解落实方案，导致这些紧约束和软约束的目标没有达到严格的落实。其中东部发达地区省份，除了广东、福建一次能源消费中非化石能源占比超过20%，达到国家目标以外，其他省份都没有达到非化石能源占比目标，其中上海、江苏、安徽、山东、辽宁等省市，非化石能源消费占比不到5%，比全国平均水平低约10个百分点。在人均天然气利用量方面，上述省份都没有达到全国平均水平，上海人均天然气消费量不到北京的1/3，浙江省的人均天然气消费量不到全国平均水平80%。

地方发展清洁能源动力不足

目前，提升可再生能源应用比例，调整能源结构已经成为全球共识，构建清洁低碳、安全高效的能源体系也已经在十九大被确定为国家战略。但是政策的落点不够坚实，一方面地方发展清洁能源动力不足，开采和使用化石能源往往比利用可再生能源产生更好的地方经济效益；另一方面，从机制框架的构建来看，可再生能源发展受限并不会使任何一级管理机构承担相应的责任和不利后果，因此无论是利益驱动还是法则制约，都不足以让地方政府全力发展可再生能源。

“十四五”能源发展展望

2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论中发表重要讲话，表示中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，争取在2060年前实现碳中和。这是党和国家在五大发展理念基础上，又提出的量化目标指引。

能源发展需求

虽然“十四五”受中美贸易战等外部形势影响，经济增速下行压力增大，给能源发展带来了一定的不确定性。但我国工业化、城镇化进程尚未完成，经济发展将由数量型推动转变为质量型推动，在新型基础设施建设、工业产品生产和居民生活消费等多方面因素拉动下，预计“十四五”能源需求仍将持续增长。如“十四五”期间国内生产总值（GDP）增速按5%考虑，能源弹性系数按0.4考虑，电力消费弹性系数按1考虑，假设2020年度能源消费仍维持在48.6亿吨标准煤，全社会用电量为7.2万亿千瓦时，则2025年全国能源消费总量大约为53.7亿吨标准煤，较2020年增加5.1亿吨标准煤，平均每年增加1亿吨左右。2025年全社会用电量将达到9.2万亿千瓦时，比2020年增加2万亿千瓦时，平均每年增加约4000亿千瓦时。“十四五”能源消费和全社会用电量的增量分别为4.4亿吨和1.5万亿千瓦时（详见表3）。

能源是大气污染物和二氧化碳的主要排放源，目前除了“大气十条”对部分地区能源结构优化和能源的清洁利用有明确的要求之外，环境治理领域尚无针对能源结构优化的量化要求。但是考虑到煤电机组超低排放改造、居民生活散煤替代等措施的潜力有限，在不约束能源消费总量的前提下，若不进一步调整能源结构，抑制煤炭和石油消费，我国2025年二氧化碳排放量将有可能逼近110亿吨，很难实现提前完成2030年二氧化碳排放达峰目标和2035年环境质量有根本性好转的要求，更难以实现2060年碳中和目标。因此综合清洁能源替代、保障能源安全、大气污染防治和应对气候变化等要求，2025年煤炭消费总量应该控制在38亿吨以内，石油消费量需控制在7亿吨以内，天然气消费量增加到4300亿立方米左右，即化石能源消费总量控制在43亿吨标准煤左右，非化石能源占比提高到20%左右。届时我国能源消费排放的二氧化碳为100亿吨左右，为二氧化碳排放早日达峰奠定基础。

能源发展目标

我国“十四五”能源发展应该在保障能源供应量的基础上，在能源结构调整上加大力度，根据发展目标的重要程度，确定约束性、警示性和指导性的量化考核目标，并在此目标的基础上完善政策引导体系，促进能源加速朝清洁低碳方向转型。

能源发展需要关注的重点问题

为确保“十四五”期间的能源供需平衡并且推进2030二氧化碳排放达峰和2060碳中和目标的实现，能源领域发展需要重点关注如下问题：

大力提高能源利用效率。我国能源综合利用效率大体上是世界平均水平的一半，是发达国家1/4左右，是世界先进水平的1/6左右，“十四五”期间实现能源效率的提高，是经济高质量转型成功的标志，需力争“十四五”末，我国GDP的能源强度达到世界平均水平，将规划期末的能源消费增量控制在比2019年水平增加5亿吨标煤以内。

严格控制化石能源消费总量。煤炭和石油既是高污染能源也是高碳能源，源头治理是治污和减排最重要、最关键、最有效的手段，也是唯一能够产生协同效应的手段。控制煤炭和石油消费总量而非能源消费总量，是在认可能源消费持续上升的基础上促进能源结构优化的规划方法。此外，控制煤炭消费总量还有助于煤炭占比的下降，降低煤炭保供的压力，控制石油消费有利于降低我国石油对外依存度，确保能源供应安全，力争化石能源消费控制在44亿吨标煤以内。

要特别关注的是，由于国际油价的调整，市场会更多地选择进口油气，会加大化石能源消费比重，如果出现基础设施过度投资，将可能造成基础设施的高碳锁定，为我国2030年二氧化碳排放达峰和2060年实现碳中和埋下隐患。

大幅度提高非化石能源比例。我国风能和太阳能资源非常丰富，且具备完备的产业基础，已经初步具备发展成为主力能源的经济竞争力。从“十三五”的发展经验看，可再生能源的快速发展超出预期，配合核电的适度发展，非化石能源在能源消费中的比重仍有大幅提升的空间，其目标是2025年确保非化石能源占比达到19%，力争20%，提前实现达峰目标。同时非化石能源占比的提高，尤其是实现对化石能源的存量替代，有助于能源供应安全和经济的高质量转型，推动能源由资源依赖向技术依赖过渡。

增加清洁能源供应。我国一次能源供应中清洁能源占比过低，终端用能中的清洁能源比重则更低，远远低于世界平均水平，与发达国家相比差距更大，不断增加清洁能源供应不仅仅是保护环境的需要，也是提高经济发展质量和提高人民生活质量的需要。

大力推动能源与环境气候协同治理。国内外的经验都证明，能源环境气候可以协同治理，相互推进，国家应该在吸收国际先进经验的同时，总结珠三角能源结构优化与环境治理即低碳发展的经验，扩大协同治理的理念和范围。努力控制高污染的能源使用，对煤炭和石油消费进行总量管理，达到控制化石能源消费总量，减少环境污染和温室气体排放的多重效益。

本文刊载于《中国电力企业管理》2020年11期，作者系中国能源研究会常务理事