观点 | 构建我国多层级碳市场体系的思考

中国提高国家自主贡献力度，力争于2030年前碳达峰，2060年前实现碳中和。2020年12月，中央经济工作会议进一步提出要做好碳达峰和碳中和工作，加快建设碳排放权交易市场（简称“碳市场”）。碳市场建设是统筹国际碳减排承诺和国内高质量发展、统筹节能减排和经济绿色低碳转型的重要抓手，尤其在碳达峰和碳中和目标下，碳市场将承担更加重要的作用。当前，随着全国碳市场一系列制度文件的密集出台，全国碳市场建设进入新阶段，加之原有的区域试点碳市场和自愿碳市场，我国多层级、多元化的碳市场体系正在加快形成。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部” ID:nyqbyj 作者：碳排放权交易湖北省协同创新中心 黄锦鹏 齐绍洲）

一、我国多层级碳市场体系的构成及各自定位

在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》框架下，有三种国际社会认可的履约机制：清洁发展机制（CDM）、联合履约（JI）和碳市场（ETS），而碳市场因其以最小化成本实现减排目标、激励与约束并存等优点成为主要国家首选的碳减排工具。根据ICAP发布的2020年度报告，截至2019年底，全球共有21个碳市场正在运行，覆盖全球GDP的42%，此外还有22个碳市场正在建设或探讨中。从覆盖区域来看，既有国家层面的碳市场，如新西兰、韩国等，也有跨国家的碳市场，如欧盟碳市场；既有国内区域碳市场，如美国加州碳市场，也有国内跨区域碳市场，如美国RGGI区域碳市场。而中国的碳市场体系则更加多样，既有区域碳市场，也有全国碳市场，既有强制碳市场，也有自愿碳市场，初步构成了多层级、多元化的碳市场体系。

为了更好地发挥碳市场在推动我国碳达峰和碳中和目标实现中的作用，需要厘清我国多层级碳市场体系中各个碳市场的地位、关系和作用。全国碳市场承担着我国履行国际减排承诺，实现国内节能降碳和绿色转型的重任；区域碳市场则作为全国碳市场的有益补充，一方面继续为全国碳市场提供先行先试的经验和教训，另一方面发挥促进地方节能减排和经济结构调整的作用；自愿碳市场作为强制碳市场的必要补充，除了为强制碳市场提供灵活履约机制需要的减排量外，更要通过引导企业和个人自愿减排，或以交易减排量形式实现碳中和，推动全社会形成绿色生产和生活方式。三者是相辅相成、相互补充的关系。

根据2017年底国家发展改革委发布的《全国碳排放交易市场建设方案（发电行业）》（简称《建设方案》）和近期生态环境部出台的系列制度文件综合研判，在未来较长时期内，区域碳市场与全国碳市场将并行一段时间，且短期内市场交易以区域碳市场为主，随着全国碳市场逐步扩大纳入行业范围、不断优化完善制度，全国碳市场的规模和流动性进一步提升，直到全国碳市场纳入所有八个行业，市场交易以全国碳市场为主，区域碳市场逐步萎缩，但是否消亡取决于国家主管部门和地方政府的政策态度，该窗口期的长短也取决于全国碳市场的建设进度和运行效果，而自愿碳市场则因为抵消机制的存在将持续运行，但其增长潜力巨大。

二、我国多层级碳市场体系发展现状及问题

（一）区域碳市场

2011年10月底，我国启动“两省五市”碳交易试点，覆盖电力、钢铁、水泥等20多个行业，接近3000家企业，2013年6月开始逐个启动交易，形成各具特色的区域碳市场，从配额规模来看，已成为仅次于欧盟碳市场的全球第二大碳市场。截至2020年11月30日，区域碳市场配额累计成交6.92亿吨，成交总额151.57亿元。其中，线上公开交易累计成交2.05亿吨，成交金额53.49亿元；大宗及协议转让累计成交1.98亿吨，成交金额25.25亿元；现货远期累计成交2.64亿吨，成交金额62.61亿元；公开拍卖累计成交0.24亿吨，成交金额10.23亿元。

经过数年运行及不断优化完善，区域碳市场在机制构建、体系设计、市场运行和减排等方面取得了一定的成效，也为全国碳市场建设积累了丰富的经验。同时，区域碳市场发展也存在一些问题：

一是流动性不足。与欧盟碳市场相比，国内区域碳市场普遍流动性不足，呈现出整体交易量不高、交易过于集中在履约期、交易间断日占比较高、日均成交量低等特点，流动性不足导致碳价波动较大，市场无法形成有效价格，从而影响碳市场发挥价格机制作用。

二是激励约束不够。区域碳市场不仅流动性不足，价格还偏低，市场均价在5~60元/吨，与欧盟、加州等碳市场价格差距较大，无法对企业投资减排技术和能源转型形成有效激励。另一方面，由于各区域碳市场的法律基础较为薄弱，对违规企业的处罚力度有限，无法形成有效的约束。

三是过渡准备不充分。按照规定，区域碳市场中符合纳入标准的行业将无条件划入全国碳市场，一方面纳入行业变化会给区域碳市场运行带来不确定性风险，如配额分配失衡、价格波动、履约难度增加等；另一方面，区域碳市场与全国碳市场在制度体系、监管体系、配额分配、交易平台、核查标准、抵消机制、履约管理等方面存在较大差异，区域碳市场向全国碳市场过渡过程中可能产生冲突或额外的管理成本。

（二）全国碳市场

全国碳市场已于2017年底启动建设，首批纳入电力行业，涉及2225家重点排放单位，覆盖碳排放规模约35~40亿吨，由此将成为全球规模最大的碳市场。区域碳市场中符合条件的发电企业将直接划入全国碳市场进行统一管理。随着条件成熟，全国碳市场将分阶段逐步扩大纳入行业范围，最终将覆盖电力、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等八个行业近万家企业。

目前，全国碳市场在法律基础、配额分配、交易制度、核查标准、碳市场注册登记与交易系统基础设施建设等方面都取得了重大进展，发布了相应的制度文件。而支撑全国碳市场的纲领性文件《碳排放权交易管理办法（试行）》（简称《管理办法》）将于2021年2月1日起施行，这标志着全国碳市场正式投入运行，同时全国碳市场首个履约周期于2021年1月1日正式启动，预计2021年全国碳市场将产生实质交易。同时，全国碳市场亟待解决如下问题：

一是法律基础需加强。从欧美发达国家碳市场建设经验来看，碳市场的良性发展需要强有力的法律基础作为保障。如欧盟关于碳排放交易的2003/2007指令等，这些是建立和实施碳市场的基础性法律文件，具有较强的法律约束力。而当前我国生态环境部出台的《管理办法》仅为部门规章，即便是即将出台的《碳排放权交易管理暂行条例》（简称《条例》），也属于行政法规，约束力度有限。考虑到全国碳市场的强制性和复杂性，需要出台更高层级的法律法规予以保障。

二是建设进度需加快。从2017年底宣布启动全国碳市场建设，历经三年左右的时间，虽然全国碳市场在制度体系设计和支撑系统建设等方面取得了较大进展，但在建设进度上与《建设方案》中设定的阶段式建设目标和国内外预期仍有一定的差距。特别是随着碳达峰目标的临近和碳中和目标的提出，全国碳市场被赋予了新的意义和注解，如何尽快启动实质交易、尽快扩大行业范围、尽快实现平稳有序发展是全国碳市场建设要着重考虑的问题。

三是能力建设需加码。碳市场是一个人为设计的、较为复杂的系统工程，从顶层设计层面的制度体系构建、总量设置、配额分配到管理层面的清单编制、配额管理、履约管理再到实操层面的MRV、市场交易、碳资产管理、配额清缴等，对各级政府主管部门、交易平台、控排企业、核查机构、支撑机构等碳市场主要利益相关者的参与水平和能力提出了较高的要求。根据《管理办法》，未来全国碳市场配额分配、核查、配额清缴等具体工作将由各地方省、市两级政府主管部门负责落实，对广大的非试点地区而言，碳市场将是全新的工作领域，需要对地方各级各类参与主体进行系统性、针对性的能力建设。

（三）自愿碳市场

我国自愿碳市场是由CDM机制发展而来，随着国际CDM项目减排量价格暴跌，我国CDM项目开发和交易陷入停滞，随后开始着手建立国内自愿碳市场。2012年6月，国家发展改革委发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，明确了自愿减排项目的管理要求，包括项目方法学备案、 项目备案、审定与核证、减排量签发、减排量交易等。不同于前文的强制碳市场，自愿碳市场交易的产品为中国核证自愿减排量（简称CCER）。2017年4月，国家主管部门暂停了CCER的备案和签发工作，目前正在修订相关管理规范，进行管理制度改革。

目前，中国自愿减排项目共有2874个。从开发阶段看，审定项目1861个，备案项目677个，监测报告项目57个，减排量备案项目289个。从项目类型看，风电类项目最多，占比为34%，太阳能发电项目占17%，农村沼气项目占14%，光伏发电项目占12%，垃圾处理、水力、生物质和天然气发电、林业碳汇项目数量占比均在5%以下。从减排量看，这些项目预计年均减排量3.1亿吨，实际已签发减排量6577万吨，主要集中在水力、风力、农村沼气和天然气发电等项目，其他项目较少。作为强制碳市场灵活履约机制的有益补充，我国区域碳市场允许满足一定比例和条件的CCER用于抵消碳配额。截至2020年11月30日，国内自愿碳市场CCER累积交易量为2.35亿吨。但自愿碳市场发展存在如下问题：

一是需求不足。当前国内自愿碳市场开发的CCER主要用于区域碳市场抵消碳配额，但各区域碳市场制定了严格的抵消细则，对抵消比例上限、项目类型、产生时间、所在区域等均做了入市限制，即使是未来全国碳市场也将CCER抵消比例限定在5%以内，且项目类型限定在可再生能源、碳汇、甲烷等特定领域，因此强制碳市场消纳CCER的数量有限，导致自愿碳市场供给远大于需求，CCER的价格也长期偏低。

二是结构失衡。从已签发的项目类型结构来看，风电、太阳能发电、农村沼气等可再生能源项目占比较高，超过总项目数的77%，垃圾处理、生物质和林业碳汇项目占比较低，均在5%以下，呈现出较大的结构失衡。从固碳效果来看，林业碳汇较为优质，但数量较少，占比仅有1.4%。

三是功能发挥不充分。作为以实现碳中和为目的一类碳市场，自愿碳市场可以不受参与主体、配额分配、履约等条件限制，在碳达峰和碳中和目标下，其发展潜力和空间较大。但现阶段，由于企业和个人的碳中和意识和意愿不够强烈，加之强制碳市场的流动性不足和抵消规则限制，导致自愿碳市场的有效需求不够，其功能无法充分发挥。

三、完善我国多层级碳市场体系的建议

针对当前我国多层级碳市场体系存在的问题，拟提出如下政策建议：

一是加强和完善碳市场顶层设计。当前我国经济已转向高质量发展阶段，碳达峰和碳中和目标既是国际减排承诺，更是我国经济绿色转型的目标和方向。碳市场建设是统筹节能减排和经济高质量发展的重要抓手之一，因此要凸显碳市场在应对气候变化工作中的重要战略地位，明确碳市场在节能降碳、激发绿色技术创新、推动能源低碳转型中的目标和作用，将碳市场建设与“十四五”规划、碳达峰行动方案、碳中和战略研究等形成有效衔接。

二是进一步加快全国碳市场建设。首先，加快《条例》出台，同时研究制定更高层级的支撑碳市场运行的法律法规，为全国碳市场平稳有序运行提供法律保障；其次，尽快明晰全国碳市场建设思路和路线图，如分阶段纳入八大行业的时间表，现货远期、期货、碳金融产品及其衍生品作为交易品种的入市时间等；最后，加强地方，尤其是非试点地区各级各类市场参与主体的能力建设，提高他们对全国碳市场的认识和参与能力。

三是持续推进和深化区域碳市场建设。首先，持续深化和保持区域碳市场正常运行，发挥其“试验区”的作用，并允许区域碳市场在纳入范围、分配方法、交易产品及交易方式、碳金融创新等方面进行先行先试，继续为全国碳市场建设和运行提供有益经验；其次，完善区域碳市场相关制度，适度从紧分配配额，努力提高核查数据质量，加强企业碳资产管理培训，各方形成合力推动区域碳市场实现有效碳价格，从而更好地发挥价格机制作用；最后，为了保障区域碳市场平稳地向全国碳市场过渡，国家及地方主管部门需尽快明确过渡中的关键问题，如区域碳市场存续、区域碳市场与全国碳市场的关系、区域碳市场剩余配额的处理方式、区域交易所的职能定位等。

四是建立和完善自愿碳市场长效机制。当前我国自愿碳市场的主要问题在于市场需求不足、公众参与度不高，导致市场机制的作用无法充分发挥。因此，一方面要扩大强制碳市场消纳CCER的能力，在抵消细则中适度放松限制，同时注重结构调整，优先支持可再生能源、农村沼气、林业碳汇等优质CCER入市交易；另一方面，要政府引导，率先在大型会议、文体活动中试点碳中和，鼓励重点行业和企业制定碳中和方案，同时扩大宣传，向社会大众推广碳中和理念和实践，最终形成政府引导、市场化运作、社会公众广泛参与的、可持续的自愿碳市场。

五是建立碳市场风险识别和风险防范机制。作为复杂的系统工程，碳市场在建立和运行过程中可能会面临诸多潜在风险，如法律风险、金融风险、市场风险、管理风险等，此外气候风险也可能会通过影响能源系统和企业经营绩效对碳市场产生影响。因此，为了碳市场的平稳运行，需要建立风险识别与防范机制。如，成立碳市场风险防控机制委员会，形成风险预警和评估机制，与碳市场监管部门形成有效衔接；建立部门协调机制，与经济、金融、能源、环保等部门联合评估政策对碳市场的影响；建立数据共享机制，与税务、电力、环保、金融等数据共享，利用大数据防范数据造假风险。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2021年1月29日第4、5期