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新能源大开发 用地该从哪儿来?

北极星风力发电网  来源:中国能源报  作者:朱妍 姚金楠  2021/3/31 9:25:30  我要投稿  

北极星风力发电网讯:“由于用地问题,我们很多项目迟迟拿不到备案、上不了网,握在手上成了摆设,想卖也卖不出去。比如在东北某地,电站建设之初,项目所在位置还是一片荒地,为明确土地性质问题,公司通过多种渠道多次向主管部门提交用地申请,但均未得到答复。结果电站建好后,又说那是一般农业用地,最终只能拆除。”近日在接受记者采访时,中利腾晖光伏技术有限公司原国内战略发展总裁陈杰大倒苦水,“商业电站遇到的土地问题不计其数,现在公司一步步被拖垮,与此有很大关系。”

上述情况,只是高歌猛进中的可再生能源行业面临土地约束的“冰山一角”。记者了解到,除了“荒地变农田”的问题外,在基本农田红线、生态保护红线、城镇开发边界控制线(以下简称“三线”)等限制下,光伏、风电项目土地供给不足的现象愈发凸显。“除了部分海上风电,未来需要3-4万平方公里的土地或空间,才能满足可再生能源的实际发展需求。虽然用地面积看起来只占国土面积的千分之三四,但现在寸土寸金,地从哪儿来已成为制约行业发展的最大问题。”中国工程院院院士江亿称。

特别是在“30·60”双碳目标下,“十四五”期间,我国风、光年均新增装机将不能低于1.2亿千瓦。一边是激增的光伏、风电装机需求,一边是巨大的项目建设用地供应缺口,棘手矛盾如何化解?

“既要千方百计扩大装机,又要克服种种用地限制,风电、光伏大规模开发土地‘卡脖子’问题越来越突出”

江亿指出,随着光伏发电、风电设备及安装成本大幅降低,土地成本愈发凸显。“1平方米土地,对应约150瓦的光伏安装量,风电最多200瓦。风、光属于低密度能源,必须达到一定规模才能产生效益,土地空间就成了最宝贵的资源。但是,这些空间在哪儿?”

江亿的担忧不无道理。以电力装机大省山西为例,中国能源建设集团投资有限公司山西分公司发布的报告——《“十四五”期间山西光伏发展面临的挑战和机遇》(下称《报告》)明确指出,“土地资源紧缺可能成为光伏项目发展最大拦路虎”。

《报告》显示,受“三线”划定控制的土地面积占山西全省国土面积的一半,其中划入耕地红线的土地虽然仅占25%左右,但山西省内多为黄土覆盖的山地高原,山区面积占比80.1%,少量平原地带几乎全部是基本农田,开发建设光伏项目的机会少之又少。城郊的部分一般农田多数已被规划为各类开发区,利用一般农田建设光伏复合项目的机会同样很少。此外,部分县市为扩大工业、城镇用地,一些原本适合用来建设光伏项目的荒山荒坡被划为基本农田,因土地属性变更而无法作为光伏用地。

约束不止在山西一地。一位不愿具名的风电企业人士称,各地每年的建设用地指标有限,往往优先分配给城建、交通等领域,很难为风电项目预留空间。风电要想占用农田、荒地,必须先由政府将土地属性调整为建设用地,这在实际操作中困难重重。在此背景下,中东部、南部地区的风电开发已出现严重的用地问题。

多位业内人士向记者直言,新能源开发用地问题若得不到妥善解决,将直接影响“30·60”双碳目标的实现。“构建以新能源为主体的新型电力系统,意味着风、光将是未来主力电源。据此预估,到2025年,风、光年均新增装机不能低于1.2亿千瓦。”阳光电源董事长曹仁贤称,虽正经历飞速发展,但迄今为止我国风电、光伏装机规模从未达到上述体量,即便是按照近年的正常速度推进,达标也存在一定难度。“既要千方百计扩大装机,又要克服种种用地限制,风电、光伏大规模开发土地‘卡脖子’问题将越来越突出。”

“长期以来,我国可再生能源规划与土地生态功能保护、国土空间规划等衔接不畅”

记者了解到,在供应不足的情况下,光伏、风电项目用地的界定、审批更是难上加难。

“我们经常遇到土地政策模糊的情况,电站建设之初,地方上不说能建,也没说不能建,部门之间互相推诿、说法不一。作为开发企业,我们有时只能先行建设。”陈杰说,“同一片地,可以说是荒滩荒地,长几根草、有点植被又被说成林地,全凭办事人员‘一张嘴’,没有见到明确标准。”

中国循环经济协会可再生能源专业委员会执行秘书长李丹也称,尽管国家积极推进“多规合一”,但各主管部门的业务出发点不同,规划、标准存在不协调、不一致的地方。而可再生能源项目审批涉及能源、国土、林草、环保等多个部门,“不一致”给企业带来非常大的程序成本。“比如,同一个项目,能源主管部门同意批复,到了国土资源部门就通不过。再如,项目在实施过程中,某个部门一旦调整规划,很可能导致项目陷入停滞状态,或重复提交审批材料。”

金风科技董事长武钢指出,由于针对风电项目环境生态影响的系统研究不足,一些地区在生态保护、草地林地使用等问题上实施“一刀切”政策,既缺乏科学依据,也严重影响了行业发展。“长期以来,我国可再生能源规划与土地生态功能保护、国土空间规划等衔接不畅,相关政策波动也导致部分地区已核准项目建设难、已建设项目并网难。”

武钢进一步举例称,目前,风电项目建设用地管理主要依据2012年3月1日起施行的《电力工程项目建设用地指标(风电场)》,其中对于风电机组用地采用基础底板轮廓尺寸计算,单台机组在180-450平方米之间。“该标准出台时间较早,已不适用当前主流机型,且当前广泛使用的风机基础,对土地表面农作物正常耕种并无影响。建议修订用地指标规定要求,可按风电机组实际占地地表面积进行计算,降低风电机组的建设用地指标占用。”

“不是要求给可再生能源企业开绿灯,而是希望在充分论证的基础上,合理规划土地资源”

作为硬约束,“三线”是新能源项目开发的必要前提。自然资源部(原国土资源部)法律顾问吴永高告诉记者,早在2015年,原国土资源部已下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》《光伏发电站工程项目用地控制指标》等文件,明确对新能源项目用地作出规范和界定。以光伏为例,自上述政策实施后,部分地方允许光伏项目占用农用地的政策不再实施,部分项目投资因此无法落地。“2021年中央一号文件重申,坚决守住18亿亩耕地红线,这是第一位的。土地作为生态环境的组成部分,其使用也要兼顾生态承载能力,生态红线又是一条硬约束。绝不能因为风、光建设需要用地,主管部门就开这个口子,项目选址首先必须规避红线。”

另据介绍,在强化“三线”约束、规范项目用地的同时,主管部门其实也出台了多项土地管理政策,支持风、光产业发展。吴永高举例,诸如“林光互补”等项目,虽然占用林地、草地,但基本不破坏原来的土地状态,对土地功能影响较小;部分光伏、风电项目使用戈壁、荒漠等未利用土地,不占压土地、不改变地表形态。对于这些情况,主管部门采取差别化用地政策,均已给予政策优惠及便利。

“我们不是要求放宽耕地、生态等红线限制,更不是要求给可再生能源企业开绿灯,而是希望在充分论证的基础上,合理规划土地资源,给光伏、风电留足发展空间。从整体出发加强评估,每年1.2亿千瓦以上的新增装机,到底装在哪里合适?当前,推进双碳目标的紧迫性,不允许因用地问题来回扯皮而造成太多时间浪费。”曹仁贤表示,土地利用要算“大账”,要统筹推进可再生能源推广应用与生态环境协调发展。

“可考虑由自然资源部门牵头,建立光伏、风电项目用地的‘负面清单’”

重重矛盾如何破解?

曹仁贤建议:“可考虑由自然资源部门牵头,建立光伏、风电项目用地的‘负面清单’,比如包括基本农田、草原、林地、国家级公益林、重要湿地等,放开清单以外的用地限制,增加土地供给范围,为光伏、风电大规模开发提供用地保障的绿色通道。”

武钢建议,各地在编制国土空间规划时要充分考虑“双碳”目标,采用风电专项规划或规划留白的形式保障项目用地。同时,应开展风电对生态环境影响的研究评估,科学制定生态红线划定标准和办法,避免“一刀切”政策影响行业发展。

“针对可再生能源项目用地问题,各方有过几次激烈交锋,所以才出现诸如农光互补等开发形式。”国家发改委能源研究所研究员王斯成告诉记者,表面上看,可再生能源开发面临着用地难的问题,但背后实际涉及非常复杂的因素,需多管齐下推动解决。

王斯成认为,在中东部地区,土地资源已非常紧张,大面积占用土地的新能源项目应该明令禁止,转而鼓励建筑光伏、屋顶分布式光伏等形式。而在土地相对充裕的西部地区,特别是诸如青海、甘肃、新疆等有大量戈壁、荒滩资源的省份,可推进大型可再生能源项目的开发,尤其是集合了风、光、水、火、储的综合能源基地。

李丹也称,中东部地区人口密度大,土地用途更多,在可行范围内,新能源开发应尽量以分布式光伏、分散式风电为主,西部地区则是集中式开发的主战场。“之所以存在土地获取难的问题,很大程度上是因为土地是地方推动经济发展的重要资源,因此当地政府在项目审批、实施的过程中会主动提高用地门槛。对此,还需探索更好的商业模式,让各方均能从项目开发中获取合理收益。通过利益绑定的方式,避免当地政府哄抬地价,企业也可减少不必要的土地成本。”

“新能源产业正迎来规模爆发期,而我国建设用地指标长期稀缺,在兼顾各行业用地需求时,地方政府可根据实际情况,加强统筹协调。此外在用地审批时,考虑适当简化流程,切实减轻企业负担。”吴永高说。

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