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2020年,习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布“中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和”,这展现了我国积极应对气候变化的姿态,也为绿色低碳转型指明了方向。作为应对气候变化的重要政策工具,我国碳排放权交易体系建设逐步从试点阶段过渡到全国时期,利用市场机制控制重点行业碳排放、降低全社会减排成本的作用持续强化。
试点碳市场运行
自2011年起,我国在北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市等7省市启动了碳交易试点工作,7个试点碳市场自2013年陆续开市以来,总体保持了平稳运行的态势,形成了各具特色的试点碳交易体系。现阶段,试点碳市场在普遍覆盖了辖区电力、钢铁、水泥等高排放行业的基础上,结合辖区排放特征纳入了陶瓷、建筑等领域,持续拓展市场机制在其碳减排工作中的应用范围,共覆盖近3000家重点排放单位,基本涵盖了试点地区重要排放源。同时,试点碳市场逐步丰富了市场主体、交易产品与方式,除重点排放单位外,部分试点碳市场还纳入了非履约机构、自然人等市场主体;在配额和国家核证自愿减排量(CCER)现货交易的基础上,探索开展了碳期货等碳金融业务,创新碳普惠模式,不断提高配额有偿分配比例,提高碳定价效率。截至2020年8月,7个试点碳市场配额累计成交量4.06亿吨,累计成交额约92.8亿元。其中,广东、湖北、天津、上海、深圳等5个试点探索开展有偿分配方式,同期累计成交量3000余万吨,为二级市场定价起到了一定的引导作用。在二级市场交易方面,7个试点碳市场配额累计成交量约3.8亿吨,构成了市场流通的主体。
值得注意的是,自愿减排交易体系在试点碳市场运行中发挥了重要作用,为碳交易试点控排单位完成履约提供了更大的灵活性,也丰富了碳市场交易策略的选择空间。截至2020年8月,9家自愿减排交易机构的CCER累计成交量超2亿吨,成交额超20亿元,市场活跃度保持在较高水平。此外,为了积极配合全国碳市场建设需要,碳交易试点省市在基础设施建设、能力建设等方面扮演了重要角色。
全国碳市场建设
2017年年末,国务院气候变化主管部门宣布以电力行业为突破口启动全国碳市场以来,全国碳市场制度框架基本确立,碳交易立法与管理政策制定提速,基础设施建设稳步推进,为正式启动市场交易提供了良好的基础。
在政策法规方面,以《碳排放权交易管理暂行条例》为代表的国家碳交易立法进程持续推进,全国碳市场管理办法以及配额分配等配套政策陆续发布,碳排放核查指南等相关技术标准日趋完善。在技术支撑方面,全国碳市场重点排放单位碳排放数据报送工作逐年开展,确定了首批拟纳入的电力企业名单,基本覆盖电力行业主要排放源,为有效管控火电碳排放奠定了基础。
在基础设施方面,全国碳排放权注册登记系统与交易系统分别由湖北、上海两试点省市牵头建设,在国务院气候变化主管部门的指导下协调其他联建省市有序完成各项建设任务。在管理队伍领域,国家和省级碳交易管理队伍基本到位,能力建设工作持续开展,为管理队伍和控排单位尽快理解、把握全国碳市场实施要点提供了有利条件。
考虑到我国实现碳达峰目标的紧迫性,全国碳市场建设有望持续深化、拓展,以更好发挥市场机制优化减排资源配置的作用,可探索从以下几方面进一步完善:
首先是进一步完善全国碳市场制度体系。在《全国碳排放权交易管理办法(试行)》等政策的基础上,持续推动碳交易立法进程,完善碳排放核查、登记结算等政策标准制定,为碳市场管理方、市场主体的权益提供足够的保障,也明确全国碳市场实施的具体导向与要求。
其次是充分发挥市场机制的减排功能。持续提高全国碳市场的运行效率,发挥碳市场对于推动温室气体减排、降低减排成本的重要作用,在纳入发电行业的基础上,有序将钢铁、水泥等其他重点排放行业纳入全国碳市场范畴,扩大全国碳市场覆盖范围。
再次是持续健全市场流通环境。在保证市场秩序稳定的前提下,在初期已纳入配额的基础上逐步丰富市场工具类型,满足不同的市场主体多样化的需求,增大交易策略选择空间。
最后是不断加强各类市场主体适应碳交易的能力。探索通过增大能力建设力度、提高培训内容针对性等方式开展多层次、多领域的全国碳市场能力建设活动,深化控排单位等各类型市场主体对于全国碳市场政策规则的理解,提高社会公众对碳交易机制的认识。(作者系国家应对气候变化战略研究和国际合作中心市场机制部助理研究员)
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