近期世界能源低碳发展战略及政策动向

2020年初以来，新冠肺炎疫情席卷全球，重创全球经济，此后世界各国在恢复经济过程中相继公布的能源领域相关发展战略和政策措施，主要体现在四个方面：一是聚焦碳中和，定调绿色发展战略。多国设立碳中和目标，并不断完善促进碳减排的相关市场化机制。二是推出疫情后的绿色复苏计划，将清洁能源作为恢复经济的引擎。多国推动风电、光伏等可再生能源高速发展，部分国家还将核电作为能源结构转型的重要力量。三是战略扶持新兴产业发展。多国密集发布促进氢能、储能、地热等新兴产业发展的配套政策。四是推进脱碳进程，加速化石燃料退出。多国加速弃煤，削减化石燃料补贴及政策支持，同时积极推进交通领域减排。近期世界各国能源发展战略及政策措施对我国现阶段制定低碳能源相关政策具有一定的启示与借鉴意义。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部”  ID：nyqbyj  作者：邱丽静）

一、“碳中和”定调绿色发展战略

气候变化是对人类社会可持续发展的主要威胁之一，减少碳排放已经成为国际社会普遍关心的重大问题。目前，全球多个国家和地区确立了在本世纪中叶前后达成碳中和的目标。作为有效的市场经济手段，包括碳排放权交易和碳税在内的碳定价机制，在推进气候行动以及向低碳经济过渡中得到广泛应用。

（一）确立碳减排与碳中和目标

为应对气候变化、减少温室气体排放，多国相继确立碳中和目标，引导经济绿色低碳发展。2020年3月，欧盟委员会公布《欧洲气候法》草案，决定以立法的形式明确到2050年实现碳中和目标。12月，欧盟就最新减排计划达成共识，同意2030年时欧盟温室气体排放要比1990年降低至少55%，此前欧盟设定的减排目标是到2030年较1990年水平减排40%。另有智利、巴西、新西兰、日本、韩国、瑞典等国也相继作出承诺，在未来几十年间实现净零排放。

据英国能源与气候智库（Energy &Climate Intelligence Unit）机构统计，截至2021年1月，已有欧盟及27个国家实现或者承诺碳中和目标。其中，苏里南共和国和不丹已经实现碳中和，瑞典、英国、法国等6个国家通过立法承诺碳中和，欧盟、加拿大、韩国等6个国家及地区正在制定相关法律，中国、澳大利亚、日本、德国等14个国家承诺实现碳中和。另外还有100多个国家和地区正在讨论碳中和目标。

表1 各国家和地区承诺实现碳中和时间表

2050年是全球实现碳中和目标的主要时间节点，包括欧盟、美国、法国、英国、葡萄牙、瑞士、智利、日本、韩国、南非等近30个国家和地区计划在2050年实现碳中和。少数国家计划更早实现碳中和，其中乌拉圭为2030年，芬兰为2035年，冰岛和奥地利为2040年，瑞典和苏格兰为2045年。中国于2020年9月的联合国大会上明确提出，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。巴西碳中和目标时间亦为2060年。新加坡仅提出本世纪下半叶实现碳中和，而未明确具体年份。

值得注意的是，尽管雄心勃勃的国家看似不少，但是很多国家行动进度并不算快，而且达成碳中和目标也并不容易。以GDP总量占全球90%的G20国家为例，2019年G20国排放了全球78%的二氧化碳，但至今只有9个成员国以法律条文或者政策文件的方式提出了碳中和目标，意大利、墨西哥、阿根廷还在讨论，澳大利亚、印度、印尼、俄罗斯、沙特、土耳其仍未表态。

（二）完善碳中和的市场化机制

1.积极推进碳排放权交易

近两年来，碳定价机制在全球得到快速推广。据世界银行和国际碳行动伙伴组织（ICAP）统计，截至2021年1月，全球已经实施或计划实施的碳定价机制共有61项，包括31个碳排放交易体系、30项碳税政策。

欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）作为目前全球最具影响力的碳市场，已成为该区域推动企业减排的重要市场手段。自2020年下半年以来，在欧盟一再提高气候目标以及各国不断出台绿色复苏计划的影响之下，欧盟碳价持续上涨，并多次突破30欧元/吨的关口。

中国自2021年2月1日起施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》适用范围扩展至全国，这意味着中国的碳市场建设已逐步从试点先行，过渡到全国统一市场。中国成为全球最大的碳交易市场。此前，中国已经在多地开展了碳排放交易试点，为开启全国性碳市场做了大量准备工作。

在北美地区，加拿大作为主要化石能源出口国，2020年底宣布将对现行碳交易体系进行改革，以提振低迷多年的碳交易市场，尽管加拿大多年来并未成功兑现过气候目标，但此轮碳系统改革却是北美地区碳交易中少有的积极举措。

除了各个国家和地区现有的碳交易市场取得积极进展以外，全球碳交易市场数量也在持续增加。比如，墨西哥于2020年正式进入全国碳市场试点运行阶段，这标志着拉丁美洲第一个碳排放交易体系的诞生。

2.逐步推广碳税制度

碳税是以减少二氧化碳排放为目的，对化石燃料按其碳含量或碳排放量征收的一种税。碳税制度不同于碳排放权交易机制，是对能源消费征收的税费。2019～2020年，加拿大的西北地区、爱德华王子岛和新不伦瑞克省，新加坡、南非等国和地区开始实行碳税，截至2020年5月，实行碳税（费）的国家有24个。

欧洲是全球碳税征收最为成熟的地区。碳税对欧洲国家，尤其对北欧国家减少碳排放、降低能耗、改变能源消费结构产生了积极的促进作用。欧盟多年来主要依靠碳市场减排，2019年底提出了2050年碳中和目标及发展碳市场、碳税等一揽子计划，并计划征收碳关税。为了激励欧盟和非欧盟贸易行业按照《巴黎协定》的目标实现脱碳，2021年3月，欧盟议会通过设立碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）的议案，决定自2023年起，与欧盟有贸易往来的国家若不遵守碳排放相关规定，其出口至欧盟的商品将面临碳关税。

表2 全球碳定价最新动态

二、将发展清洁能源纳入经济复苏计划

不少国家和区域组织已经提出后疫情时代的经济刺激计划，并将促进能源转型作为重点，大力发展清洁能源。可再生能源开发利用是全球电力发展的重要战略选择，各国相继设置可再生能源发电规模目标或占比目标，并出台相关激励机制。此外，多国将核电作为能源结构转型的重要力量。

（一）可再生能源成绿色复苏重要抓手

2020年，全球不少区域组织和国家提出后疫情时代的经济刺激计划，推出绿色增长战略，创造经济与环境的良性循环。欧盟及其多数成员国在绿色复苏方面最为积极，将应对全球变暖、实现绿色转型视为拉动经济持续复苏的新增长点。日韩等国推行绿色新政，探索疫后经济复苏的新方式。

可再生能源作为全球绿色复苏的重要抓手，其重要性不言而喻。过去一年，多国出台了加速可再生能源发展的计划，指出可再生能源未来发展方向和总体目标。2020年4月，法国政府发布新的多年期能源计划（PPE），该计划的目标是到2023年实现20.1吉瓦可再生能源发电装机，到2028年实现44吉瓦可再生能源发电装机。2020年12月，德国通过《可再生能源法》（EEG）修订草案，正式将德国海上风电的目标设定为：到2030年运行20吉瓦，到2040年运行40吉瓦。同月，日本政府宣布，到2050年，日本可再生能源供应量将在目前基础上增加近三倍，占到全国电力的50%至60%。2021年3月，英国宣布，计划到2030年将20太瓦时的能源从化石燃料转向低碳能源，这相当于英国2019年所有可再生能源的17%。美国设立专注于气候的跨机构高级研究机构ARPA-C，助力美国实现100%清洁能源经济的目标。2021年，拜登政府推行“绿色能源革命”，大力推动太阳能、陆上和海上风力发电，部署核能和水力发电。

随着电力需求的迅速增长，以风光为代表的可再生能源成为各国政府解决电力缺口的重要方式。他们采取公开招标的模式吸引投资，不断扩大可再生能源装机规模。即使受疫情影响，2020年波兰、希腊等国家招标规模不减反增。近一年来，东南亚多国宣布的地面光伏电站公开招标规模累计超5吉瓦，其中菲律宾公布的招标总规模为2.5吉瓦。意大利、西班牙、日本、韩国、越南等国宣布加入浮式海上风电项目建设大军。

可再生能源发展迅速，与其激励政策密不可分。如欧洲可再生能源激励政策经历了从大规模的政府补贴到市场竞价的发展过程，各国采取低税率或退税等税收措施支持可再生能源产业发展，多国在推动可再生能源逐步深度参与电力市场的同时，通过市场机制实现高效消纳等。

表3 2020年部分国家/地区出台的绿色增长战略及政策

（二）将核电作为能源转型的重要力量

核电作为一种低碳排放的电力，对于全球电力系统实现低碳转型起到重要助力作用。多国将核电作为能源结构转型的重要力量。经合组织的核能部门2020年发布了关于疫情过后的恢复计划，其中就包括进一步提升核电业的成本效益、通过核电项目创造更多高价值就业机会、在新的经济复苏计划中为核电业争取更多资金支持，以及利用核电建设带动电力基础设施低碳化等。日本在2020年底公布的脱碳路线图草案中提出，将最大限度地利用核能。阿联酋首座核电站于2020年8月投入运行。南非新版《国家综合资源计划》2020年底获批，其中明确规定南非将以“负担得起的规模和速度”发展核电，初步计划新增250万千瓦装机。2020年9月，中国正式开启新的常规核电新项目审批。2021年3月，海南昌江核电项目3、4号机组获颁建造许可证。

事实上，自2011年日本福岛核事故之后，全球各国对待核电的态度都变得谨慎起来。近年来，核电业在低迷状态徘徊，欧洲等地更是大范围关停核反应堆，最新提出的资金支持计划也将核电排除在外。其中，德国政府已正式宣布全面弃核，将在2022年前关闭境内所有核电站。然而，国际能源署指出，对于欧洲而言，该地区大部分的低碳电力来自核电，为实现气候目标，应该继续在一定程度上支持核电发展。新建核电站将进一步促进低碳电力的发展，延长现有核电站的使用寿命也将有助于减少化石燃料使用。

当前，一些国家和核能公司正在努力开发小型核反应堆。与传统核能相比，小型模块化反应堆具有更安全、更便宜、与可再生能源兼容性更高的特性，因此前景被业界普遍看好。但也有业界人士对小型模块化反应堆的技术成本、安全问题存疑。2020年，南北美洲核电行业取得新进展，加拿大和美国推行小型模块化反应堆和先进反应堆，重点发展目标是2025年投运的示范项目。

表4 2020年部分国家核能利用重大进展及政策动向

三、战略扶持新兴产业发展

时下，发展新兴产业已成为世界各国在能源领域抢占新一轮经济和科技发展制高点的重大战略。各国纷纷通过制定战略规划，引领新兴产业发展方向，涵盖氢能、储能、地热能、生物质能等诸多领域。

（一）加快氢能产业发展

2020年，多个国家和地区加快布局氢能产业，相继出台具有实操性的氢能战略和氢能发展路线图。欧盟发布《欧盟氢能源战略》，计划到2030年拥有40吉瓦生产能力，到2050年将氢能在能源结构中的占比提高到12%～14%。德国和法国分别发布和启动《国家氢能战略》，正式确定绿氢的优先投资地位。德国公布的1300亿欧元规模的经济复苏计划中，提出至少投入90亿欧元发展氢能。荷兰政府公布氢能战略，表示将在2025年前完成500兆瓦可再生能源制氢项目。俄罗斯加速布局氢能产业，抢占氢能出口主导权。根据新版《2035年能源战略草案》（ES-2035）制定的目标，俄罗斯2024年氢能出口量计划达到20万吨，2035年达到200万吨，力求到2035年通过扩大氢气产能成为全球重要氢能经济国家。另外，葡萄牙、西班牙等国纷纷发布国家级氢能路线图。葡萄牙希望通过天然气管网注入氢气，成为第一个大规模利用氢能的欧洲国家。西班牙宣布将在2030年建成4吉瓦可再生能源制氢产能，正式加入欧洲发展氢能产业的联盟。

在氢能战略布局上，欧洲将氢能作为能源转型和低碳发展的重要保障，美国重视氢能产业技术优势的建立和前瞻技术的研发，日韩致力于构建氢能社会和氢经济。多国将氢能作为推进气候和能源新政的重要组成部分，并计划从制定氢能发展路线图、建立产业发展联盟、加大政策扶植力度、加大基础设施投入、加强国际合作等方面推进氢能发展。近年来主要国家氢能产业支持政策包括：

●提供补贴和税收优惠

——日本政府开始对车用、家用、商业及工业用燃料电池以及加氢基础设施建设给予持续全面补贴，设立清洁能源汽车补助金和燃料电池汽车加氢站建设补助金。

——韩国于2019年10月推出氢能城市计划，当年为氢燃料电池汽车提供财政补贴1304亿韩元。

——美国通过向消费者提供经济补贴和税收减免，间接促进企业加大开发力度，推动燃料电池产业化和商业化进程。

●研发投入与融资支持

——2019年，国际能源署成员国所有能源技术研究、开发和示范投入均有所增加，其中氢能和燃料电池技术领域增幅最大，为18%。日本则是成员国中氢能和燃料电池研发领域投入最多的国家，2019年该领域投入达到2.97亿美元。

●完善市场配套机制

——欧盟通过碳交易配额等市场手段，缩小可再生能源制氢与化石能源制氢的成本差距。

——西班牙2020年氢能战略中提出的监管行动包括引入原产地保证制度，确保氢气100%由可再生能源制取，通过价格信号引导绿氢消费。

●完善安全标准体系

——2020年2月，韩国率先发布全球首个《促进氢经济和氢安全管理法》，为氢能供应和氢设施安全管理提供支持，以促进基于安全的氢经济建设。

——日本加快修订完善车用氢能安全标准体系，在车用氢能领域建立先进、完整的标准体系。

在制氢技术上，可再生能源电解水制氢是未来趋势。2020年，电解槽出货量创下新记录，待建项目规模迅速扩张。国际能源署发布的报告显示，近几年来，电解水制氢技术得到快速发展，兆瓦级项目已在日本、加拿大等国落地，同时更大规模的可再生能源制氢项目也在规划当中。

表5 2020年部分国家和地区氢能战略/路线图

（二）配套储能发展政策

2020年全球储能市场发展速度超乎预期，根据彭博新能源财经数据，2020年全年储能新增规模创下5.3吉瓦/10.7吉瓦时新记录。

2020年4月，澳大利亚北领地政府宣布，北领地的家庭或企业用户若安装太阳能发电或储能系统，将给予每户6000美元的奖励。12月，美国能源部发布《储能大挑战路线图》（Energy Storage Grand Challenge Roadmap），这是美国能源部针对储能的首个综合性战略。路线图提出，到2030年，美国国内储能技术及设备的开发制造能力将能够满足美国市场所有需求，无需依靠国外来源。

在为储能技术提供资金支持的同时，各国政府还逐步消除监管壁垒，加大储能政策扶持力度。如意大利、葡萄牙和爱尔兰等国设计的容量市场中，储能运营商可以在拍卖中竞标合同。这为储能运营商提供了固定和可预测的收入流，以便其扩展储能容量。

值得关注的是，中国储能发展进入快车道。彭博新能源财经指出，2020年“可再生能源+储能”成为中国最主要的应用领域，并将成为近期市场最主要的驱动力。储能在解决可再生能源并网、实现跨区域灵活调度方面扮演日益重要的角色。在调频领域，不断开放的区域调频辅助服务市场为储能提供了新的机会。在用户侧，光伏、储能、电动汽车快速充电站的综合应用有望得到快速部署应用。

（三）鼓励地热能发展

挪威能源研究机构雷斯塔能源发布报告称，受绿色经济政策刺激及相关技术的发展完善，全球能源企业正在加快布局地热能开发，预计未来5年内，全球地热能市场将快速增长。近一年来，多国通过地热能勘探开发、提升地热能装机目标等方式鼓励地热能发展。

在欧盟供热体系中，有超过80%的热能来自于化石能源，同时供热也占据欧盟能源消耗总量的一半左右。因此，对于欧盟来说，供热体系去碳化尤为重要。欧盟地热能源委员会呼吁将供热行业纳入欧盟碳价体系中。预测认为，一旦欧盟将供热制冷领域纳入碳价体系，以地热能为主的可再生能源供热技术将获得更多优先发展机会。

地热能是实现国家可再生能源目标的关键要素。印尼计划2021～2024年间，对国内20个拥有地热资源的地区进行勘探，包括爪哇、巴厘岛、苏门答腊、加里曼丹岛等，估计这20个地区的地热能开发潜力约683兆瓦。希腊对地热能的开发兴趣也在与日俱增。根据希腊制定的2030年可再生能源发展计划，到2030年，可再生能源在希腊最终能源消费中的占比将达到35%，届时地热能发电装机将达100兆瓦。

（四）关注燃料乙醇产业发展

作为可再生能源，乙醇燃烧效率高和无污染的特点被全球多国认可。然而，乙醇行业尚未真正实现商业化和规模化发展，其需求受各国政府政策影响较大。因此，政府在促进全球乙醇需求上发挥着重要作用，不少国家采用强制性法规推动乙醇市场发展。比如巴西要求在汽油中添加乙醇的比例应超过20%。截至目前，全球已有超过65个国家和地区制定了支持乙醇汽油发展的政策。

另外也有国家削减生物燃料乙醇支持力度。尽管在过去两年中有13个国家和地区明确表示将大幅提升现有乙醇汽油配比，但现实是，这些计划陆续被推迟，施行之日遥遥无期。以加拿大为例，根据该国计划，要在2025年之前将汽油中乙醇的添加比例提高至15%，该计划原本应该于2021年春季开始实施，但目前已被推迟至2021年秋季。菲律宾也计划推迟原定的乙醇汽油政策执行日期，原本该国计划2020年开始实施比例为20%的乙醇汽油的销售政策，但现在，菲律宾政府正考虑将20%的比例下调至15%，或者干脆直接延后20%比例政策的实施。此外，越南、玻利维亚等国也有推迟原有计划的打算。2020年美国燃料乙醇需求和产量均出现下降。与此同时，关于生物燃料及小型炼厂豁免的相关政策尚未确定，这将进一步打击美国的生物燃料市场。

四、加速化石燃料退出

气候变化加速了全球能源供需结构的多元化调整。在履行《巴黎协定》和推进能源转型的过程中，各国多举措加速脱碳，减少化石燃料使用。多国制定了煤电限制措施、减少化石燃料补贴，欧盟国家积极推进交通领域碳减排，推进深度脱碳。

（一）明确煤电退出时间表

过去一年，在新冠肺炎疫情肆虐全球、多国相继确立碳中和目标的大背景下，全球煤炭在一次能源中的地位急转直下，需求下滑导致煤炭出现减产，煤电经济日益缺乏竞争力。据统计，2020年全球煤炭产量约为74.38亿吨，同比缩减6.5%。除中国外，俄罗斯、印尼、澳大利亚、蒙古国、印度、美国等国煤炭产量都出现下滑。

2020年上半年，葡萄牙、西班牙、德国的燃煤发电量分别下降了95%、58%、39%，荷兰、奥地利和法国的燃煤发电量下降幅度均超过50%。德国、英国、奥地利等国加速关停煤电设施，明确煤电退出时间表。德国2020年通过《逐步淘汰煤电法案》和《矿区结构调整法案》，规定最迟在2038年前逐步淘汰煤电；瑞典和奥地利于2020年3月分别关闭了各自最后一家燃煤电厂；西班牙计划于2020～2021年间关闭69%的煤厂；英国承诺到2024年全面停止使用煤电。澳大利亚计划在2030年前关闭燃煤发电站。

图1 世界主要发达国家煤电退出时间

（二）削减化石燃料补贴及资金支持

2020年的低油价促使产油国减少国家经济对化石能源的依赖。尼日利亚、塞内加尔、苏丹、尼日尔、贝宁等非洲国家加快结束或减少燃油补贴，如尼日利亚在拖延多年后，终于在2020年7月宣布彻底取消本国的燃油补贴，此举每年能为尼日利亚政府节省超过4亿美元开支。5月，欧盟设立“公平过渡基金”，作为“可持续欧洲投资计划”的一部分，用于支持高度依赖化石燃料行业的地区转型发展低碳产业。11月，英国公开表示，计划将原定的燃油车“禁售令”提前10年至2030年开始实施。在2021年1月25日公布的联合公报中，欧盟各成员国外交部长计划在能源外交上采取激进的政策，阻止进一步投资所有基于化石燃料的能源基础设施项目，除非这些项目完全符合迈向气候中立的明确途径。

然而，有些国家尚未做好能源转型的准备，政府依旧投入资金支持化石燃料公司，启动新的燃煤发电站项目，这样很可能会搁置实现经济绿色复苏的机会。例如，在印度尼西亚，政府选择通过减税和降低监管要求来支持该国的煤炭工业，而用可再生能源解决方案取代老式化石燃料发电厂的计划则被缩减。2020年5月，南非国家电力公司以现有发电能力不足、疫情阻碍新能源开发为由，将三座大型煤电厂的关停时间推迟到2030年，按之前的计划，这三座电厂应在2020～2026年期间关停。再如，秘鲁政府于8月通过了促进石油勘探和开采的新政策，旨在进一步吸引外国投资。同月墨西哥叫停国家能源改革，导致墨西哥能源政策转变方向，可再生能源产业发展备受打击。

（三）积极推进交通领域碳减排

2020年全球碳排放量创纪录下降，疫情影响下交通活动减少大力推动了全球碳排放下降。2020年4月，汽车和航空旅行的排放较2019年水平分别下降了约一半，到12月分别下降了约10%和40%。

欧盟在交通领域推出减排战略及具体的行动措施。2020年，欧盟推出首个甲烷减排战略，初步计划2021年完成立法。2020年12月9日，欧盟委员会发布了《可持续与智能交通战略》，旨在采取各种措施来减少交通领域碳排放，到2050年力争交通领域碳排放在2020年基础上减少90%。同时，欧盟向140个重点交通项目注入22亿欧元，陆上通过加强铁路建设完善路网，海上则通过采用替代燃料及改造港口电力供应等方式，多管齐下助力欧洲交通业实现脱碳目标。

欧盟及各成员国还不断加大对零碳排放公交车的支持力度。2020年，德国对80%的电动公交车提供了财政补贴。波兰则宣布提供2.9亿欧元补贴，要求人口超过10万人的城市在2030年实现全部公交车零碳排放。欧洲投资银行与法国领土银行2021年1月宣布，将分别投资1亿欧元，建立清洁公交共享投资平台，资助法国境内公交能源转型。

2020年德国政府公布的一份法律草案称，将加快交通领域低碳转型步伐，计划在2026年前保证德国交通领域中使用的燃料有14%来自于可再生能源，在2030年前航空领域所用燃料中混合2%的零碳排可再生燃料。据悉，这一法律草案是德国首次对航空领域燃料做出减碳规定。除了德国之外，法国、挪威、芬兰等国也已出台航空领域减排政策。

整体上看，2020年以来世界主要国家能源结构加速向清洁化转变，多国提出碳中和目标，加快发布能源结构绿色低碳转型的配套政策，持续推动可再生能源领域布局和投资，加大新兴能源产业扶持力度。BP《世界能源展望（2020年版）》指出，2050年以前，全球能源需求增长还会持续，但能源需求结构将发生根本变化，化石燃料总体占比将持续降低，可再生能源总体占比则会持续增长，电气化将在能源需求结构中扮演更为重要的角色。对中国而言，改变以煤炭为主的高碳能源结构，转向清洁能源为主的低碳能源结构，是大势所趋。

对我国来说，今年“十四五”已开局，我国能源行业将加速低碳转型，新能源及可再生能源发展潜力巨大。我国的二氧化碳排放要力争于2030年前达到峰值，努力争取在2060年前实现碳中和，2030年非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机达到12亿千瓦以上，这为未来能源行业的发展提出了明确时间表。为引导我国能源低碳高质量发展，要加强新能源发展的顶层设计，构建行业标准、监管和政策支持体系，加快构建清洁低碳安全高效的能源体系。围绕能源领域碳达峰和碳中和目标的实现路径，加速研究制定能源领域政策举措，围绕促进能源低碳智慧转型、新能源高质量发展、新型电力系统建设、新型储能发展等重点任务出台配套政策。

参考文献：

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