我国碳中和、碳资产立法现状及未来展望

一、引言

随着全球经济的不断发展，人类的生存环境逐渐受到考验，如何应对环境问题成为了全人类共同面对的课题。为应对气候变化，推动全球范围内绿色低碳转型，碳中和的概念应运而生。“碳中和”的概念最早于1997年由欧洲环保人士提出，逐步成为受到各国政府重视的实际绿化行动。随着全球环境气候问题的日趋严峻，“碳中和”逐渐走入了大众视野，当下普遍意义上来说碳中和是指通过植树造林、节能减排等形式，抵消自身产生的二氧化碳排放，使碳净排放量降为零。

碳中和的提出，使得碳的资产价值逐渐开始显现。在应对在环境合理容量的前提下，人为规定包括二氧化碳在内的温室气体的排放行为要受到限制，由此导致碳的排放权和减排量额度（信用）开始稀缺，并成为一种有价产品，被称为碳资产，由于碳资产在世界各国的分布不同，因此具有了流动的可能，碳交易市场也应运而生。

就我国而言，2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会上的讲话中提到，“这场全球大流行的新冠肺炎疫情启示我们，人类需要一场自我革命，加快形成绿色发展方式和生活方式，建设生态文明和美丽地球。”并且同时宣布，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和（以下简称“双碳目标”）。”为此，我国接连出台了一系列相关规定，并且积极建设和发展碳交易市场，2021年3月的“两会”期间，“碳中和”亦成为了核心议题。

本文将结合低碳环保的精神，梳理我国碳中和、碳资产相关立法现状并且对其未来的发展作出展望。

二、 碳中和、碳资产的法律渊源

（一） 《联合国气候变化框架公约(UNFCCC)》（以下简称“《公约》”）

为应对气候变化，联合国大会于1992年5月通过了《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change），由150多个国家以及欧洲经济共同体共同签署。我国于1992年11月7日经全国人大批准《联合国气候变化框架公约》，并于1993年1月5日将批准书交存联合国秘书长处正式成为《公约》缔约国之一。

《联合国气候变化框架公约》自1994年3月21日生效同时对我国生效。《公约》的核心内容包含：

1.确立应对气候变化的最终目标。《公约》第二条规定：“本公约以及缔约方会议可能通过的任何法律文书的最终目标是：将大气温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够可持续进行的时间范围内实现”。

2.确立国际合作应对气候变化的基本原则，即：“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家作为温室气体的排放大户，采取具体措施限制温室气体的排放，并向发展中国家提供资金以支付他们履行公约义务所需的费用。而发展中国家只承担提供温室气体源与温室气体汇的国家清单的义务，制订并执行含有关于温室气体源与汇方面措施的方案，不承担有法律约束力的限控义务。

3.明确发达国家应承担率先减排和向发展中国家提供资金技术支持的义务。《公约》附件一国家缔约方（发达国家和经济转型国家）应率先减排。附件二国家（发达国家）应向发展中国家提供资金和技术，帮助发展中国家应对气候变化。

（二） 《京都议定书(IPCC)》

1997年12月《联合国气候变化框架公约》缔约方（超过190个国家8000名以上的代表）于日本京都通过《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》(Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change)(“《京都议定书》”)，约定将六种温室气体的排放总量至少削减5%（较1990年相比）。中国于1998年5月签署并于2002年8月核准了《京都议定书》。

2005年2月《京都议定书》生效，《京都议定书》建立了旨在减排的三个合作机制，为全球范围内的碳交易安排提供了基础依据：

1.清洁发展机制（Clean Development Mechanism）

也即俗称的CDM机制，来源于《京都议定书》第十二条，旨在促进发展中国家与发达国家之间的合作。发达国家可以通过在发展中国家投资温室气体减排项目，从而获得该项目产生的核证减排量（CERs, Certified Emissions Reductions）并将其用于抵消本国超出额度的二氧化碳排放量。由于发展中国家的减排成本远低于发达国家，所以清洁发展机制一方面能为发达国家大大节省减排费用，另一方面也有利于发展中国家获得减少温室气体排放所必需的资金和技术，形成一种合作双赢的机制。

2.联合履行机制（Joint Implementation）

该机制来源于《京都议定书》第六条，区别于清洁发展机制，联合履行机制旨在推动发达国家之间的合作。即发达国家可以通过在其他发达国家投资温室气体减排项目，从而获得该项目产生的减排单位 (ERUs, Emission Reduction Units)，以抵消本国超出额度的二氧化碳排放量。与CERs不同的是，ERUs并不会形成额外的二氧化碳排放权增量。由于联合履行机制属于发达国家之间的合作，因此当一方投资项目并获得ERUs时，被投资方的碳排放额度将相应减少。

3.国际排放贸易机制（Emission Trading System）

该机制来源于《京都议定书》第十七条，允许发达国家之间进行碳排放额度的交易，即一个发达国家可以将其超额完成减排义务的指标以贸易方式转让给其他未能完成减排义务的发达国家。

（三） 《巴黎协定（The Paris Agreement）》

2015年12月，为了对2020年后全球应对气候变化的行动作出的统一安排，由全世界178个缔约方在巴黎气候变化大会上达成《巴黎协定》。《巴黎协定》是继《联合国气候变化公约》、《京都议定书》之后，人类历史上第三个应对气候变化的里程碑式的国际法律文件。《巴黎协定》一方面明确了全球努力的长期目标，即把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2摄氏度之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5摄氏度之内；另一方面推动各方以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化行动，并促进发达国家继续带头减排的同时加强其对发展中国家的支持，以最终实现所有缔约方共同履行减排贡献的目标。中国于2016年4月22日签署了《巴黎协定》，同年9月3日，全国人大常委会批准中国加入《巴黎协定》，成为完成了批准协定的缔约方之一。

三、 我国碳中和、碳资产立法的历史沿革及其现状

低碳领域一直都是我国立法中不可忽视的一环，自从加入《联合国气候变化框架公约》时起，我国低碳领域的立法一直在不断改进和完善。下文将相关立法情况的历史沿革和现状分阶段进行梳理，并且对相关地方性法规进行汇总。

（一）立法的三个阶段

第一阶段：起步（1997年－2009年）

第二阶段：试点（2010年－2014年）

自2010年起，我国正式启动了有关碳交易市场建设的相关工作。

第三阶段：推广探索（2014年－2020年）

第四个阶段：推广加速期（2020年－至今）

随着习总书记于2020年9月提出“30/60”的双碳目标。我国的碳交易市场建设正式进入了“推广加速期”。

2021年7月16日，全国碳交易市场正式开始运行。

（二）其他地方性法规

三、世界范围内关于碳中和、碳资产的政策和立法

（一）欧洲

欧盟及欧洲主要国家碳中和、碳资产立法相对来说比较完善，欧洲发达国家大多都积极采取行动为达成碳中和目标，提出了具体的减排目标，也出台了相对系统化的政策和法律体系。

1.欧盟

2008年1月至12月，为实现2020年气候和能源目标，欧盟委员会通过“气候行动和可再生能源一揽子计划”法案，内容包括欧盟排放权交易机制修正案、欧盟成员国配套措施任务分配的决定、碳捕获和储存的法律框架、可再生能源指令、汽车二氧化碳排放法规和燃料质量指令，由此形成了欧盟的低碳经济政策框架。该计划是最早具有法律约束力的欧盟碳减排计划，被认为是全球通过气候和能源一体化政策实现减缓气候变化目标的重要基础。

2020年1月15日，欧盟委员会通过《欧洲绿色协议》，提出欧盟到2050年实现碳中和的碳减排目标，也为后来《欧洲气候法》的出台和将碳中和目标写进法律做好铺垫。

当前欧盟已经将碳中和目标写入法律。2020年3月，欧盟委员会发布《欧洲气候法》，以立法的形式确保达成到2050年实现气候中性的欧洲愿景，从法律层面为欧洲所有政策设定了目标和方向，并建立法律框架以帮助各国实现2050年碳中和的目标，此目标具有法律约束力，所有欧盟机构和成员国将集体承诺在欧盟和国家层面采取必要措施以实现此目标。

2.欧洲其他主要国家

德国、法国、瑞典、英国等欧洲主要国家已经通过立法的方式对碳中和、碳资产进行了规制。

2.1英国

2008年英国国会通过了旨在减排温室气体的《气候变化法案》，提出设立个人排放信用电子账户以及排放信用额度，该法案使英国成为全球首个为温室气体减排设计出具有法律约束力措施体系的国家。

2.2德国

德国的碳中和法律体系极具系统性。早在21世纪初，德国政府便出台了一系列国家长期减排战略、规划和行动计划，如2008年《德国适应气候变化战略》、2011年《适应行动计划》及《气候保护规划2050》等。在此基础上，德国政府又通过了一系列法律法规，如《联邦气候立法》《可再生能源优先法》《可再生能源法》《国家氢能战略》等，其中2019年11月15日通过的《气候保护法》首次以法律形式确定德国中长期温室气体减排目标，包括到2030年时应实现温室气体排放总量较1990年至少减少55%。德国政府于2019年9月20日通过《气候行动计划2030》，计划对每个产业部门的具体行动措施进行明确规定。

2.3法国

法国政府也为碳中和目标作出了持续性的努力。2015年8月，法国政府通过《绿色增长能源转型法》，构建了法国国内绿色增长与能源转型的时间表。此外，法国政府还于2015年提出《国家低碳战略》，碳预算制度由此建立。2018至2019年间，法国政府对该战略进行修订，调整了2050年温室气体排放减量目标，并将其改为碳中和目标。

2020年4月21日法国政府最终以法令形式正式通过《国家低碳战略》。近几年，法国政府陆续出台、实施了《多年能源规划》和《法国国家空气污染物减排规划纲要》。

2.4瑞典

2018年初生效的瑞典气候新法也为温室气体减排制定了长期目标，旨在2045年前实现温室气体零排放，在2030年前实现交通运输部门减排70%的目标，并从法律层面规定每届政府的义务，即必须着眼于瑞典气候变化总体目标来制定相关政策。

（二）美国

长期以来，美国在碳中和目标上反复无常，其态度时常处于不甚明朗的状态，但最近美国新政府正在转变做法，继先后退出《京都议定书》和《巴黎协定》之后，2021年2月拜登就任总统后美国重新加入《巴黎协定》，加入碳减排行列，并且积极参与落实《巴黎协定》，承诺2050年实现碳中和。在各州层面，美国目前已有6个州通过立法设定了到2045年或2050年实现100%清洁能源的目标，从美国当下的态度判断，美国对于碳中和目标的实现持积极的态度。

四、未来展望

（一）立法趋势

为实现2030年前达到峰值（碳达峰），努力争取2060年前实现碳中和。碳交易市场作为实现双碳目标的主要途径之一，其建设和发展已进入实质性阶段，相关的监管应当被纳入法治化的轨道，以法律强制力保障其稳定运行。碳交易市场的发展也是我国未来低碳领域立法关注的重点。

（二）国际立法经验

1.宏观层面的政策性规定

立法是实现碳达峰和碳中和的基石。如瑞典和丹麦均通过立法确立碳中和目标，引领低碳发展转型。为破解气候变化领域立法困局，我国需制定应对气候变化的相关法律法规，明确中央与地方应共同应对气候变化，同时全面提升国家应对气候变化治理体系和治理能力，为如期实现双碳目标提供制度和政策性保障。

2.针对性立法

如上文所述，碳中和、碳资产领域的业务既涉及一般法律问题，又涉及该领域个性化的法律问题，需要有针对性的立法对其进行规制。针对北欧国家碳排放历史数据分析发现，大多数国家存在明显的曲折变化，这可能与其国内气候变化专门的法律约束不足有一定关联。目前的国际社会中，已经有很多国家和地区采用针对性立法的方式应对碳中和的目标，如英国、日本、欧盟、韩国、美国通过了应对气候变化、建设碳交易机会的专项法律，但其实施力度和效果仍有待进一步观察。因此，针对性立法的趋势是必然的，但其具体策略以及实施的效果仍然处于不断探索的阶段。

（三）立法建议

1.制定上位法

为了实现碳中和目标，应当制定具有统领性和更高效的法律，来全面规范应对气候变化工作，确保碳中和、碳资产有法可依。

在国家应对气候变化的过程中，无论是“碳达峰、碳中和”目标的订立，还是采取具体措施，进行规划、运行、考核、奖惩，都是基于特定的国内外形势，由国家法律规制的结果。为了实现碳中和目标，碳市场的建立、运行和发展等都高度依赖健全的法律制度。目前我国在应对气候变化领域尚无一部统领全局的上位法。

碳资产的法律属性目前还不明确、碳资产价值评估体系薄弱。建议明确规定碳资产（包含碳排放权、CCER（中国核证减排量））作为《民法典》第五章民事权利第126条所包含的民事权利和利益，甚至明确作为标准化的证券类资产，从而为碳排放权质押、碳租赁、碳衍生品的设计提供法律依据；另一方面丰富碳资产类别，吸引更多主体积极参与碳交易。

2.建立配套法律制度

碳中和是一项复杂的系统工程，在具体执行层面应建立配套法律制度。首先，应明确如碳排放配额、碳排放权等相关概念的法律属性，为碳资产的管理和碳金融产品的开发提供法律依据。其次，应通过立法增加碳交易市场产品种类；丰富交易产品是充分发挥市场功能的有效路径。再次，应建立碳交易市场实施细则。碳交易市场涉及主体众多，通过明确各方的权利和义务，确保违法违规行为应承担的相应的法律责任。最后，碳交易市场的稳定发展，需要以全方位的配套立法确保碳市场的长期存续，从而确保碳中和行动在法律规定的框架内运行，给市场和投资者一个相对长期稳定的政策信号和行动预期。

3.健全绿色金融法律法规

借鉴欧盟气候法、英国气候变化法案等，制定出台我国的应对气候变化法律法规，明确规定碳中和目标下的能源政策、产业政策和金融政策，将相关领域各方主体的权责利以法律文件的形式予以明确规定，并把支持绿色低碳发展纳入法定要求，明确金融机构在投融资项目中承担的环境风险和责任。

4.加强国际合作

应对气候变化的国际合作由来已久，通过《京都议定书》规定的清洁发展机制（CDM），发达国家将资金投入到发展中国家进行减排，产生的碳减排量用于发达国家自身的履约，从而实现减少碳排放的效果。目前已经有一百二十多个国家提出碳中和目标，中国作为全球最大的碳排放国和煤炭消耗国，其加入必将为全球应对气候变化的国际行动提供强大的助推力。

我国与世界各国的合作交流有待持续深化。随着我国污染治理、生态保护等方面取得重大进展，未来应更加重视应对气候变化的国际合作，在气候治理、气候融资领域发挥国际影响力。欧盟在环保和低碳方面标准较为完善，在《可持续金融分类方案》中制定了详细的碳减排指标等，因此，为建设我国的绿色金融法律体系，借鉴国际先进经验，加强中外交流合作具有重要意义。

5.加强个人碳排放行为的法律规制

个人碳排放虽然在我国碳排放总量中所占比重不大，但鉴于耗散结构的作用和间接排放的影响，个人减排对我国减排目标的最终实现具有重要意义，也应当出台相关法律法规予以规制。

6.完善上市公司碳排放信息披露合规制度

未来，随着上市公司环境信息强制披露制度的实施，将碳排放信息纳入强制披露范围已被提上日程。届时，碳排放信息披露将成为上市公司信息披露合规的重要内容。上市公司碳信息披露不仅关系到上市公司是否依法履行碳减排义务，而且关系到上市公司的经营和投资策略、是否符合其承诺的减排目标，因此，上市公司积极开展碳信息披露无疑会成为未来的趋势。

7.碳资产交易领域针对性立法

碳市场相关业务包括碳配额交易，CCER（中国核证减排量）开发，碳资产托管，碳资产抵质押、回购等等，同时碳排放权交易又衍生出碳基金、碳信托等专业化程度较高的碳金融业务。这些业务既有一般法律问题的共性，又有碳资产管理的个性，需要有针对性的立法对其进行规制，方可保障碳资产交易市场的稳定有效运行。

综上，我国碳中和碳资产应当从制定上位法、建立配套的法律制度、健全绿色金融法律法规、加强个人碳排放行为的规制、加强国际合作、完善上市公司碳排放信息披露合规制度等方面进行完善，并且逐步形成以碳中和为目标的相对完善的低碳法律体系，具体来说我国须从行政法、民法、社会法三个角度建立健全碳中和法律体系：

在行政法角度，应从立法理念、行政法主体、行政行为、行政程序、行政监管以及行政法律制度等角度入手，完善碳排放行政规制体系；

在民法角度，在《民法典》内部绿色规则体系进一步明确的基础上，加强《民法典》与环境法等外部法律规则的衔接；

在社会法角度，加强气候变化社会救济、低碳宣传教育、促进低碳发展转型等方面的立法。

五、结语

双碳目标的设定，不仅是我国践行可持续发展战略的具体措施，更是建设人类命运共同体的迫切需要。全球有包括德国、挪威、俄罗斯等在内的19个欧洲国家在1990年之前已经实现达峰，美国也于2007年已实现达峰，这些国家将按计划逐步实现碳中和。从客观角度来看，欧美等发达国家从碳达峰到碳中和的时间相比于中国要长得多，但加入国际条约就意味着需要接受条约的约束，履行国际法下的义务，这也就意味着中国从实现碳达峰到碳中和需要比发达国家付出更多的努力。因此，用法律强制力推动和保障双碳目标的如期实现的必要性便也不言自明了。

我们相信，随着2021年7月16日全国碳排放权交易市场的上线运行，碳金融支持性政策配套措施将日益完善，尤其是在法律层面明确碳排放权的性质及交易方式后，碳金融市场交易业务领域无法可依的问题必将逐步得到解决。我国碳交易市场势必将进一步完善，双碳目标也必将如期实现。