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今年政府工作报告提到，“有序推进碳达峰碳中和工作”，“推动能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变。”

“双控”从哪来？

能源领域碳排放占全国总量的88%，是实现“双碳”目标的主战场。能源消耗总量和强度“双控”政策有效推动了能源利用效率提升、助力了经济高质量发展，正成为经济规划中的重要约束性指标。党的十八届五中全会最早提出实行能源消耗总量和强度“双控”行动；“十三五”时期正式建立的能耗“双控”制度，在全国设定能耗强度降低目标和能源消费总量目标，并将目标分解到各省份，严格考核。能耗“双控”促进了能耗强度大幅下降，能源消费增速明显放缓：2020年，我国能耗强度比2015年下降13.2%，煤炭占能源消费总量比重由2015年的63.8%下降至56.8%。同时，能耗“双控”也促进了碳减排：2020年碳排放强度比2015年下降18.8%，超额完成“十三五”规划约束性目标。

为什么转变？

实现碳达峰碳中和目标需要能耗“双控”向碳排放“双控”转变。

一是能耗“双控”已不能完全适应当前经济社会发展需要。能耗“双控”对能源消费总量进行控制，不仅包含传统化石能源，也包含了风能、太阳能、水能、核能等非化石能源，以及不作为燃料动力使用的化石能源原料。过度强调能耗“双控”不利于非化石能源以及化工等原料用能行业的健康有序发展。而碳排放“双控”能够在控制化石能源消费的同时，鼓励可再生能源发展，强化低碳科技创新，可有效避免能源消费总量控制的局限性，引导产业绿色转型升级。

二是能耗“双控”对非能源领域碳减排作用有限。除能源消耗外，碳排放来源还包括工业过程、土地利用、废弃物等，目前非能源消耗引起的碳排放占到碳排放总量的12%。随着能源低碳转型的深入推进，能源消耗引起的碳排放大幅下降，非能源领域碳排放将成为减排的难点。目前，能耗“双控”对降低非能源领域的碳排放作用十分有限，在继续保持能耗“双控”的管控力度基础上，将碳排放“双控”作为硬性指标，有利于非能源领域碳减排。

三是碳排放“双控”更有利于推动低碳技术创新发展。随着可再生能源、储能、氢能的发展及碳捕集利用与封存（CCUS）技术和生物质能碳捕集与封存（BECCS）技术的应用，能源系统碳排放将显著下降，能源消耗与碳排放之间的耦合关系逐步削弱，能耗“双控”对推动低碳技术和产业发展作用减小。因此，需要实施碳排放“双控”直接促进绿色交通、低碳建筑、新型材料等领域的科技创新，带动相关上下游产业共同发展。

转变难在哪里？

一是碳排放核算体系尚不完善。无论是能源利用还是工业过程等领域的碳排放核算，均离不开对各种经济活动的活动水平或能耗统计及对各种能源碳排放因子参数的测度（碳排放因子是计算碳排放的系数，如1吨标煤煤炭燃烧排放2.66吨二氧化碳）。不同品种的煤炭、石油产品或多或少存在差异，不同应用场景下其碳氧化率也不尽相同，采用简单的统一排放因子核算不能准确反映真实情况，难以满足我国碳减排工作的新要求。因此，亟需形成符合我国国情的完备的排放因子清单，从而实现精确的碳排放统计和核算，有效指导碳排放“双控”工作开展。

二是碳“双控”实施机制尚待明确。“十三五”以来，我国能耗“双控”取得显著成效，但也暴露出能源消费总量管理缺乏弹性、差别化管理措施偏少等问题，“一刀切”控制能源消费总量带来了诸多现实困扰。如何充分借鉴能耗“双控”的成熟经验，制定科学的碳排放“双控”实施机制，实现从能耗“双控”向碳排放“双控”转变，还有待进一步研究。目前，尚没有清晰的顶层设计，在协调经济发展与控碳减碳、合理设定总量和强度目标、统筹地区差异与任务分解、科学安排碳“双控”时间进程等方面，缺乏统一完善的实施方案。

三是碳“双控”市场机制尚待探索。碳市场、碳金融、碳资产管理等市场机制将在碳排放“双控”中发挥重要作用。通过碳市场交易可以逐年收紧高碳排放企业碳排放配额约束或提高碳市场基准线标准，从而激励生产效率高的企业发挥竞争优势。但市场机制如何设计才能有效调动企业减排积极性，并减小对产业健康发展的冲击，这些关键问题的深入研究仍显不足。目前全国碳市场已正式运行，但由于仅纳入了发电行业，配额相对宽松，市场活跃度不足。碳配额交易与CCER（中国核证自愿减排量）、绿电、绿证等机制如何有效衔接，也有待进一步探索和完善。

怎么转变？

一是加快我国碳排放科学核算体系建设。建议国家相关部门牵头开展碳排放标准化发展研究，加快推进我国“双碳”标准体系建设，尽快补齐碳排放核算、核查、披露、认证和标识等关键环节短板，建立产品全生命周期碳足迹标准和标识制度，探索碳排放责任分摊方法，推动核算方法与国际接轨。特别要加强碳排放基础数据库建设，一方面利用大数据对相关行业碳排放核算存量数据进行挖掘，另一方面基于卫星、基站等载体加快形成一体化采集体系，推动碳排放连续监测技术应用。

二是综合考虑地区和行业差异，建立灵活的碳排放“双控”考核机制。结合各地区经济发展水平、产业结构布局、能源结构和消费状况等因素，同时考虑产业惯性和能源基础设施建设的长周期性、能源消费的季节性等问题，科学合理设定碳排放分解目标。选择经济发展水平较高、地域范围具有一定广度的地区，以及具有减排成本偏低、产业竞争度低、排放数据易于获取等特点的行业，分别开展地区及行业碳排放“双控”试点。按照先强度、后总量，预期指标与约束指标相结合的思路，结合各地特点进行差异化灵活考核，探索不同省区间通过配额、碳汇等交易方式，完成碳排放“双控”考核指标。

三是分阶段实现能耗“双控”向碳排放“双控”转变。碳达峰阶段，仍以能耗“双控”为主，优化管控机制，进一步细化原料品种、用途，精细化界定可不纳入能源消费总量控制的原料范畴，允许能源消费总量保持合理弹性，逐步扩大非化石能源占比和碳排放主要控制强度，稳步推进完成单位GDP碳排放下降目标。随着清洁能源占比不断提升，能耗水平与碳排放水平耦合程度逐步减弱，合理确定并重的能耗“双控”与碳排放“双控”指标，将发展重心转向提质增效，不断缩小技术、产业等与国际先进水平的差距。当经济增长与能源消费及碳排放逐渐脱钩后，宜将碳排放“双控”指标作为主要考核指标，推动低碳零碳负碳技术创新与应用，助力实现我国碳中和目标。

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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