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统筹推进电力市场的统一

2022-05-24 08:53来源:中国社会科学网作者:宋枫 崔健关键词:电力市场统一电力市场电力体制改革收藏点赞

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超大规模市场是我国经济发展的巨大潜在优势。我国进入新发展阶段,以新发展理念为指导构建新发展格局,迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,建立全国统一的市场制度规则,促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。2022年4月10日发布的《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)明确了在新发展格局下建设全国统一大市场的具体目标与要求,对打造统一的要素和资源市场作出了具体的战略部署,这是党中央着眼于国内外发展大势,科学谋划、统筹考虑作出的重大战略决策部署。

全国统一电力市场是全国统一大市场体系的重要组成部分

电力是现代生产的基本投入要素与现代生活的必需品,是实现国家现代化的重要物质基础,关系国计民生和国家安全。改革开放以来,我国电力行业取得巨大成绩,装机与电力生产持续高速增长,电力基础设施不断完善,保证了供给安全,支撑了经济发展,提升了人民生活质量。2015年3月,我国启动了新一轮电力体制改革,通过在发电和售电环节建立市场,提升电力行业运行效率,更好地配置电力资源,推动电力行业低碳转型。电力体制改革七年多来,各地区在市场化制度建设方面取得长足进步,各省都已经建立中长期市场,八个省份组织了现货市场试点,几乎所有省份都建立了辅助服务市场。这轮电力市场改革以省为单位起步,各省在资源禀赋、发用电结构与经济发展阶段等方面差异性较大,各省份的市场模式选择各具特点,交易规则差异较大。2021年电力市场化交易中超过80%是省内交易,跨省跨区交易仍以省间协议计划为主,省间交易在市场化交易中的比例约为19%。

全国统一电力市场是全国统一大市场的重要组成部分。电力要素自身的同质性、我国发电资源和用电负荷的逆向分布特征,以及“碳达峰、碳中和”目标等,迫切需要建立全国统一电力市场予以协调与支撑。构建统一的电力交易体系和制度规则,有利于打破区域间和省间市场壁垒,推进电力资源在更大范围内优化配置,推进高比例可再生电力系统的建设,更有效地实现“双碳”目标,改善社会福利,推进我国经济高质量发展。

建立全国统一电力市场的潜在收益

建立全国统一的电力市场,至少可以在三方面改善社会福利。1)减少发电成本,降低用电价格;2)更大范围内引导发电、备用与灵活性资源以及电网等投资,提升电力系统稳定性和灵活调节能力;3)协同全国统一碳市场,更有效地传递碳价格信号,释放电力部门减排潜力,助力实现“双碳”目标。

短期发电成本:更大范围的市场竞争会带来低成本高效率机组发电比例上升,从而降低发电成本,进而传导到终端电价。使用2019年数据模拟,相对于目前的省间计划协议,建立全国统一电力市场会节省600亿-1000亿元的发电成本(取决于电煤价格),对应3%左右的下降幅度,假设100%传导到终端销售电价,CPI和PPI将分别下降0.014%和0.04%。

长期投资与创新效益:发电成本的降低仅仅反映了对存量资源的优化配置,统一市场潜在的收益更可能体现在引导长期投资和鼓励技术创新等方面。我国发电资源区域分布不均衡,76%的煤炭分布在北部和西北部,80%的水能分布在西南部,绝大部分风能、太阳能分布在西北部。构建统一的包括电能量、备用与辅助服务等的电力市场体系,通过价格信号反映电量、备用、灵活性以及输配通道等资源的稀缺性,在更大范围内进行优化配置,将有效引导清洁能源、灵活性资源和电网投资,有利于大规模可再生资源的发展与消纳。市场扩大还会带来规模效应,有利于新技术的创新与应用,提升电力系统的灵活性和稳定性,从而推动电力行业低碳转型。

环境效益:构建统一电力市场有助于改善电力部门碳排放结构,降低整体碳排放水平,并且能够协同全国碳市场,充分传递碳价的减排激励,从而有效支撑“双碳”目标。电力行业是我国主要的碳排放部门,占全国碳排放总量的比重在40%以上,是实现我国“双碳”目标的重要领域。为推动电力行业减排,全国碳市场也率先从发电行业起步,涵盖了2225家重点排放企业。建设统一电力市场则有助于协同全国碳市场,充分释放电力部门减排潜力,降低减排成本。我们的估算结果表明,在没有碳市场的作用下,推进电力市场一体化就会释放一定的碳减排潜力,通过推进清洁能源消纳和优化煤电发电结构,全国范围内碳排放量会下降3%左右。进一步结合碳市场,统一电力市场会扩大碳价的减排激励,降低减排成本,统一的电力市场相比于分割的电力市场能够节省约60%的减排成本,以更低的成本实现相同的减排目标,有效支撑“双碳”目标的实现。

全国统一市场建设面临的挑战

推动建立全国电力市场具有潜在的巨大收益,但市场整合也会带来各省和各区域之间的利益再分配与调整。协调不同利益诉求和调整利益格局,是“市场一体化”必须面对的核心问题。

统一市场建设面临路径依赖与省级壁垒。从电力行业本身来看,传统上电力供需平衡、安全运行以及保障供给充足主要以省为单位进行统筹,本轮电力市场化改革也以省级市场起步,各省在推进电力市场化改革的过程中,采用电力市场模式存在较大差异,这些客观情况是建立全国电力市场的现实背景与改革起点。

从经济发展全局来看,各省经济发展阶段不尽相同,电力行业在各省经济发展的定位也有所不同。电力是重要的生产投入要素,电价经常被地方政府作为宏观调节和利益再分配的重要手段,对电价大幅波动的担忧也使得地方政府从价格形成机制、交易过程等方面对市场进行干预。随着全国统一市场的推进,电力生产将更多集中于电力资源富足的出口省份,而进口省份的电力对外依存度进一步上升,这将会加深电力进口省份对电力供应安全的担忧,可能使得政府干预加重,从而制约和影响统一市场的形成。

统一市场建设面临效率和公平抉择。全国统一市场建设在整体上提高了全国电力系统的运行效率,提升了社会总福利,但同时也带来再分配效应,从而产生潜在的福利分配公平性问题。统一市场可能产生三种再分配效应:第一种是生产者剩余向消费者剩余的转移。在电力需求弹性小于供给弹性时,市场化和一体化会使用电价格下降幅度大于生产成本下降幅度,导致发电企业利润下降,生产者剩余向消费者剩余转移。第二种再分配效应发生在各地区之间。不同省份由于其资源禀赋和经济发展的不同,在全国电力系统中承担着不同的角色,因此市场统一后并不是所有省份的生产者与消费者都能从一体化中享受红利。随着省间电力贸易增加,电力进口省份自身发电量会进一步下降,可能会进一步压缩本地发电厂利润。同时,各地区电力价格会出现趋同的趋势,价格上涨省份的用电企业会受损,可能带来潜在的经济结构调整。第三种再分配效应是电力出口省份的环境压力可能会上升。在全国统一市场中,电力出口大省需要承担更多的发电任务,在当前电源结构的约束下,会产生更多的碳排放,因此需要持续强化对电力出口省份的环境检测和污染治理。电力进口省份和部分电力出口规模较小的省份,由于清洁能源和高效率机组替代,本地碳排放会有所降低。

有效市场有为政府统筹推进全国电力市场建设

《意见》中关于全国统一大市场如何建设给出了32字方针:“立足内需,畅通循环;立破并举,完善制度;有效市场,有为政府;系统协同,稳妥推进”。这32字方针当然也适用于推进全国电力市场建设。针对市场一体化带来的利益再分配挑战,处理好政府与市场之间的关系,真正做到“有效市场,有为政府”是关键。

构建电力有效市场,首先要建立价格信号引导资源配置的信心,相信价格波动是资源稀缺性的反应,在发电和售电环节健全市场体系与市场化价格形成机制,减少政府对价格和交易过程的直接干预,杜绝政府直接把价格作为利益再分配的手段,回归价格信号引导资源配置的本意。其次,电力是一个复杂的系统产品,电力有效市场是一个市场体系,包括电能量市场、辅助服务市场、容量补偿市场(或补偿机制)和输配容量分配机制等,各个市场相互影响,需要协同发展。而当前我国各类市场建设进展不一,相比于电能量市场,辅助服务市场和容量市场等仍不完备,市场机制间的协调性不足,难以形成有效的市场体系。例如,如果仅仅建设电能量市场,尤其是有最高价格限定的情况下,可能无法对长期投资产生足够激励,就会影响长期电力供给充足性。所以需要配套相应的辅助服务与容量补偿机制,激励发电机组提供容量与调节服务,使得有效市场下的价格机制充分反映机会成本,合理引导长期投资。

发挥有为政府的作用。一是要制定统一的规则。我国目前各省电力市场模式差异较大,需要中央统筹全局,加强顶层设计,确立好改革目标与路径,规范各省电力市场标准化模板,统一核心规则设计,尽可能减少未来市场统一的制度性障碍,为统一市场建设打下制度基础。二是要解决省间福利分配的公平性问题。地方政府在推进省级电力市场建设中发挥着关键作用,而电力市场一体化下成本和利益的不均衡分配可能会阻碍全国统一市场的建设。可以考虑配套相应的财政转移支付政策工具以缓解公平性问题,以调动各省推进电力市场一体化的积极性,有效推进全国统一电力市场的建设。

(作者单位:中国人民大学应用经济学院)

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