全国碳排放权交易市场的实践与挑战

我国碳市场自试点起步，十余年的实践证明：碳市场能够充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，已成为实现“碳达峰、碳中和”目标的核心政策工具。自2021年7月16日全国碳市场启动上线交易以来，整体运行平稳有序。值此一周年之际，回顾总结全国碳市场首年度在推动控排企业减排降碳、经济社会形成低碳发展意识、“双碳”要素资产化和有序流动方面的成效，分析全国碳市场建设过程中存在的问题，并提出深化发展的建议，具有重要的意义。

成效与经验

全国碳市场启动以来，主管部门、参与主体在市场交易、碳金融创新、能力建设、自愿碳市场建设等多个领域开展了广泛的实践探索，积累了丰富的建设经验，市场成效显著，并验证了基于全国碳市场的减排降碳路径是切实可行的。

一是碳市场建设从区域试点迈向全国统一是稳妥、可行的。自正式启动上线交易以来，全国碳市场活跃度稳步提升，注册登记系统和交易系统支撑了全国碳市场的平稳正常运行。截至2022年6月30日，全国碳市场碳排放配额累计成交量1.93亿吨，累计成交额84.63亿元，成交均价为43.74元/吨，相较于市场启动首日开盘价和第一个履约周期截止日收盘价，碳价保持稳中有升。这不仅充分证明从试点碳市场向全国统一碳市场逐步过渡的建设安排稳妥、可行，也充分证明我国基于自身国情和发展阶段而确立的制度体系、总量控制与分配、交易、履约管理等碳市场各环节机制安排科学、有效。

二是碳金融创新推动“双碳”要素资产化和有序流动。依托于健康平稳运行的碳市场，各类市场主体积极推出碳基金、碳债券、碳质押融资等各类创新业务，多地商业银行自发开启了配额担保类贷款业务探索；部分央企或集团企业充分挖掘碳排放权的资产属性开展基于配额的回购融资；“中债中国碳排放配额现货综合价格指数”“上海清算所中国碳排放权配额现货挂牌协议价格指数”等多个碳指数产品也争相发布。未来，在碳资产登记确权机制建立的前提下，环境权益的价值属性将进一步得到彰显，这将促进生态要素和金融要素在全国一盘棋的统一大市场机制下有序流通。

三是多渠道、多层次的碳市场宣教工作提升了经济社会对于低碳发展的共识。过去的一年里，围绕全国碳市场的能力建设和宣传教育工作开创了新局面，引导社会形成了正面、积极的“双碳”舆论氛围，碳市场成为传播生态文明价值观、凝聚全社会“双碳”发展共识的良好渠道。

四是自愿减排机制是全国碳市场的重要组成部分。自愿碳市场是强制碳市场不可或缺的重要补充，全国碳市场在首个履约周期内便启用了CCER抵消机制，同时积极开展了全国碳配额在大型活动自愿碳中和方面的探索。可以认为，大力发展CCER市场和碳普惠机制是广泛鼓励企业和个人参与“双碳”进程、扩大碳市场减排外延并加速我国“碳达峰、碳中和”进程的有益探索。

从减排降碳成效来看，碳市场推动碳减排成效初步显现。截至2021年12月31日，全国碳市场第一个履约周期顺利结束，全国碳市场以履约量计履约完成率达到99.5%。经粗略统计，首批参与全国碳市场履约的发电行业企业2020年排放总量较2019年有所下降。履约清缴工作的圆满收官，侧面印证了碳市场优化资源配置、激励企业自主减排的效应。可以预见，随着未来八大行业逐步纳入，碳交易市场化手段所形成的激励约束机制将进一步推动我国碳减排进程，助力我国形成更高质量的新发展格局。

面临的挑战

一是碳市场法律层级不足，碳排放权法律属性尚不明确。作为强制性、政策性市场，碳排放交易体系的稳妥运行高度依赖法律法规的政策保障。全国碳市场现行上位法为2020年生态环境部以部门规章形式发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。受限于法律层级，《办法》并未对碳排放权的法律属性和经济属性予以明确，该问题进一步引起碳排放权担保适用性、碳交易纳税适用性、司法冻结执行等诸多具体实践争议。

二是交易结构单一，市场抗风险能力不足。目前全国碳市场交易结构呈现出三个“单一”：首先是市场参与人单一，由于尚未引入机构投资者、个人投资者等，全国碳市场仅覆盖发电行业企业一类交易主体，同类主体对经济、政策等宏观因素的反应呈现高度趋同性，这无形中将放大外部因素对碳市场的冲击。其次是市场供需结构单一，现阶段企业多以完成履约为交易动机，具有高度相似的交易策略和持仓结构，容易形成惜售、抛售等“一边倒”式供需格局。最后是交易方式单一，目前全国碳市场仅有一种交易产品，仅提供现货、全额的交易方式，缺乏风险对冲渠道，难以支撑企业采取更为多元的交易策略和更加灵活的履约避险安排。上述三个“单一”或将导致整个市场缺乏灵活性、自我调节和抗风险能力不足。

三是定价机制有待完善,投融资引导作用亟需加强。价格发现是碳市场优化资源配置、引导社会投融资的落脚点，完善、丰富的碳定价机制是气候投融资工作开展的基石。现阶段全国碳市场仅有二级市场一个定价层次，受制于市场活跃度和流动性，碳价信号的有效性不足，碳资产的估值体系不完善，对社会资本的引导和激励作用不强，制约了气候投融资等相关工作的展开。

四是碳金融创新业务规范性欠缺。目前我国尚未出台碳质押、碳回购等创新业务规范，也缺乏对碳远期、碳期权、碳债券等碳金融衍生品的政策指引，碳金融创新存在标准和监管缺位的风险。以碳质押贷款为例，全国碳市场启动后各地涌现出广泛的业务需求，由于碳排放权抵质押适用性尚未明确、相关业务规则暂未出台，全国碳排放权注册登记系统暂无法受理该类业务，部分当事人转向人民银行征信中心或地方生态环境主管部门申请办理登记，导致登记权属不明晰，存在多头登记等风险隐患。

五是碳排放权交易税务适用性问题尚未解决，企业交易成本上升。根据财政部2019年印发的《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》，企业购入配额记入“碳排放权资产”科目，并在“其他流动资产”列示。按照此会计处理，配额购入需要开具增值税发票；全国碳排放权交易相关规定下，非特殊情况交易双方的交易信息不予公开，买方无法向卖方索要增值税发票；同时增值税发票开具不支持代开代缴，也不能由全国碳排放权注册登记结算机构代扣代缴，导致重点排放单位参与碳交易时的税务问题暂未能得到妥善处理和解决。

发展建议

为更好建设全国统一的碳排放权交易市场，用好这一控制和减少温室气体排放的重要政策工具，并吸引更多资金进入应对气候变化领域，从而推动实现“双碳”目标，对全国碳市场进一步的深化发展提出以下建议：

一是尽快出台上位法《碳排放权交易管理暂行条例》。在条例中对碳排放配额的法律属性予以定性，明确碳排放权的担保适用性，并对履约清缴等涉及市场主体权利、义务事项和相关方权责划分等内容加以明确。

二是进一步完善碳市场定价机制。兼顾行业公平的原则，扩大碳市场覆盖范围，降低非履约企业入市门槛，引入多层次市场参与主体，提升市场整体活跃度和流动性，切实巩固价格发现机制的根基；财政、税务等有关部门尽快出台碳排放权交易增值税及发票管理规定，可对碳交易免征增值税、不要求开具发票，或借鉴对股票交易的增值税处理方案，由卖方按照买卖差额缴纳增值税、不要求开具发票，从而切实解决碳交易税务问题、降低企业交易成本；适时探索有偿分配，建立一级市场定价体系，形成对现有碳价的有效补充；进一步鼓励开发碳指数等辅助碳定价产品，为市场参与者把握供需及价格变化提供权威指标，为金融机构准确进行碳资产价值评估提供参考，为气候投融资创新业务发展提供基础。

三是完善CCER顶层设计，逐步拓展碳交易相关产品种类。一方面，经过第一个履约周期抵消机制使用，原有市场存量CCER项目已被大量消纳；另一方面，自愿碳市场作为强制碳市场的重要补充，可以发挥对非履约主体在碳减排方面的激励作用，推动经济社会以能源结构为首的系统性转变。因此，为保证第二个履约周期抵消机制有序运行，激励经济社会各类主体减排，应尽快完善自愿减排机制顶层设计，修订《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》和配套技术标准，适时重启CCER项目签发，形成自愿减排市场和强制配额市场的有效联动，丰富碳交易产品类型。

四是构建气候投融资减排效益识别评价机制，引导碳金融规范发展。通过整合现有排放数据资源，开发适用于国内的行业排放基准值数据库、产品碳足迹数据库等，形成依托全国碳市场的气候投融资减排效益评价和统一登记体系，协助金融机构识别气候风险资产，引导社会资本向真正具有减排效益和气候友好型的项目倾斜；配合出台碳质押、碳债券等碳金融业务指引和实施细则，推动碳金融创新规范、有序发展，从而切实发挥碳市场在气候投融资领域的资源配置功能和要素激活作用，助力实现“双碳”目标。