王志轩：推动“双控”转变 更好发挥碳市场作用

“双控”谋变，备受关注。推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，将如何影响能源行业的未来发展？全国碳市场（发电行业）上线运行一年有余，当前发展情况如何，又将如何促进“双控”转变？本刊记者就相关问题采访了国家气候变化专家委员会委员、中国电力企业联合会专家委员会副主任委员王志轩。

王志轩认为，我国碳市场建设取得重大进展和积极成效，通过配额交易促进了温室气体减排，市场化减碳必须兼顾能源安全和电力系统稳定，要正确看待碳市场的活跃度。他还建议，在加强碳交易立法、科学分配配额、提升市场活跃度、精准核算排放数据、强化监管等方面进一步完善碳市场。

需要创造条件尽早实现“双控”转变

《中国电业与能源》：为何要推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，国家在这方面有什么考量？

王志轩：能耗“双控”是在“十二五”期间提出的。“十二五”时期，可以说是我国环境、资源与发展等方面矛盾相对集中的一个时期。2011年，我国雾霾问题引起社会广泛关注。为加快我国大气污染治理，新修订的《环境空气质量标准》于2012年2月开始实施，从此也拉开了我国大气治理的新序幕。随后，国家大气污染防治的“气十条”“水十条”相继发布。当时，我国经济社会快速发展，能源消耗与环境污染之间的矛盾开始凸显，而对能源消费总量与强度进行控制有利于改善环境质量、减少能源消费。我国能源消费以煤为主，控制住能源消费强度，污染物自然就能控制住。

能源消费总量控制是一种倒逼机制，发展是需要能源消费作为支撑的，以能源消费总量控制为抓手，可以倒逼各地调整产业结构，改变粗放的经济增长模式，进而从多方面入手来抑制各个地方能源消费量的上升。而能源消费强度控制是一种效能手段，体现出单位国内生产总值能耗上的技术进步。既体现国家对于能耗的约束性，也从另一方面促进了环保技术的发展。

在能源消费总量控制中，也出现过一些问题。如在五年的考核期限将要结束之时，个别地方如果完成不了指标，便让“用煤大户”——煤电企业减产、少发，尤其是五年规划期末正赶上迎峰度冬，与民生保障产生了冲突。还有，推进以天然气替代煤炭时，一些地方采取了“一刀切”的做法，给民生和经济发展带来一定影响。2018年，有十几个省份能够完成能耗强度指标，但能耗总量指标没有完成。

随着我国进入高质量发展时期，我国节能减排工作明确了以降碳为重点的战略方向。从2020年“双碳”目标提出，到去年下半年中共中央、国务院印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，国务院颁布了《2030年前碳达峰方案》，对“碳”的控制作出了顶层设计，明确提出了由能耗“双控”过渡到碳排放“双控”。2021年中央经济工作会议首次提出，需要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，其中要义不言而喻。“转变”表明万事俱备，“尽早”意味着箭在弦上。

对“碳”进行控制相比能耗控制更直接

《中国电业与能源》：碳排放“双控”比起能耗“双控”有哪些优势？

王志轩：能耗“双控”是为了倒逼产业发展，但说到总量控制，控制的“量”多少为宜，谁也无法确定。有专家曾预测，到2022年，我国能源消费总量为48亿吨，可实际情况是，2021年我国能源消费总量已经达到52亿吨，不难看出，如何制定这个“量”是很难的。

从另外的角度来说，污染物排放这个“量”能否找到？目前来看是可以的。因为环境问题是有环境质量标准可以约束的，我国有环境质量标准，空气中的污染物如果超标“一目了然”，所以说环境问题是刚性约束。

但能源消费总量就有所区别，单就从人均能源消费量来看，我国与美国相比低很多，与国情、产业等多种因素相关，所以能耗应该说是弹性约束。如果控制住能源消费总量，一定程度上就相当于把发展的脚步束缚住，存在其不合理性。能源效率等具有相对性，同样生产产品，谁用的能耗少成本低，谁就能处在领先位置。例如，经过几十年的发展，我国制造业在技术上、效率上具有相对优势，生产的产品与一些发展中国家相比能耗比较有优势，如果我国将产业转移出去，世界范围内的能耗、成本势必会增加，碳排放量也随之增加。而从目前我国国情来看，发展仍是重中之重，如果仍以能源消费总量和强度作为考核指标来进行约束，在“双碳”目标下，已经不具有更大的政策优势。

因此，直接对“碳”进行控制相比能耗控制更直接。以往在控制能源消费总量时，将能源中的煤炭、石油、天然气等一并考虑，但其中有些是作为原料所使用，新的政策文件中已将这部分原料、新能源去除。还有，煤并不等于二氧化碳，煤的散烧还是集中烧，碳排放量有所不同，而效率就更加不同，将能效指标转化为减碳指标，也更有利于提高效率。在碳达峰碳中和目标公布以后，“碳”这个考量因素就从弹性指标变为了刚性指标，随之控制能源消费总量和强度才有根本依据。如今，已经将“研究建立碳排放总量控制制度”作为方向，“碳强度”将是下一步的工作重点。

我国的“双碳”目标是力争2030年前碳达峰，但并没写明具体峰值是多少，也没有写明具体是2030年前的哪一年，同时我国经济还在不断发展，无法估计能源消费总量具体达到多少就能达峰。只能说，我国要在保障经济发展和人民生活的前提下，做好碳达峰工作。所以碳排放“双控”要更加注意强度控制，“双碳”目标中对于单位GDP碳强度的下降要确保完成。第一是尽可能利用可再生能源发电，特别是能源消费的增量部分，降低度电二氧化碳排放量。第二是算好经济账，在多年控制能源消耗总量与强度后，我国煤耗已经处于国际先进、部分领先水平，继续在能耗“双控”上下功夫虽然有空间，但算好投入与产出这笔账才是关键，当然更要算好减碳账。

碳市场的本质是通过相互替代实现低成本减碳

《中国电业与能源》：您认为建立碳市场对于实现“双碳”目标、推动经济结构转型、迈向高质量发展具有重要意义，那您对建设碳市场具体是如何认识和理解的？

王志轩：要了解碳市场，首先要知道为什么建设碳市场。我认为，建设碳市场就是为了低成本减碳。

减碳即减少碳排放，它可以有多种途径，如通过提高能源利用效率，减少能源消耗，从而降低碳排放，或者用碳含量低的能源替代碳含量高的能源，如用石油替代煤炭、用天然气替代石油等，从而降低二氧化碳排放；还可以将二氧化碳等温室气体从烟气中分离出来，加以利用或通过输送到合适的地方埋存到地下，此种方法称为碳捕集、利用与封存（CCUS）。

减碳不同于减污。污染物排放到环境中，对环境的影响强弱或范围大小，一般与排放源的位置、排放方式和排放量大小有关，如燃煤电厂二氧化硫排放到环境中，对环境产生显著影响的范围，主要是以烟囱为中心、半径约10千米之内的区域，超过这个区域，二氧化硫的浓度就会显著变小，且在大气化学的作用下，一部分转化为细颗粒物，如果不是连续排放，大气中的二氧化硫就会在短时间内被自然清除掉。但温室气体不同，二氧化碳等大部分温室气体在大气中会存在百年、数百年甚至数千年，具有累积性，其影响具有全球性，所以温室效应是全球性和长期性的环境问题。也就是说，不论是在美国还是在中国排放，不论是今年排放还是明年排放，其对气候变化造成的影响基本上是相同的。由于工业革命200多年来，人类活动造成的温室气体排放引起的气候变化已经十分严峻，全球平均地表温度上升了1.09摄氏度，对人类社会产生了严重影响，即使立即采取措施，也不能马上避免温度上升。从这个意义上讲，减少或停止温室气体排放刻不容缓。由于温室气体的影响在空间和时间上与污染物的影响显著不同，所以可以利用其特点，采取比控污更为灵活的手段，使温室气体减排更具有经济性。而碳市场就是这样一种市场手段。

从政府来看，一般而言，其可采取的减碳手段有三种。

第一种是行政手段。政府直接下达减排任务，规定某一行业或某一企业碳排放量在某一时段内不得超过某一限额。对此，控排方必须通过节能、限产、碳汇等方式完成减排任务。由于直接实施指标控制，所以采取这一手段可以实现具体的减排目标。

第二种是税收手段。政府开征碳排放税，控排方排放的碳越多，纳税就越多，这样就能倒逼控排方减碳。征收碳税虽然成本相对较低，但无法精确控制碳减排目标。

第三种是碳市场手段。这是通过第一种行政手段在分排放权配额的基础上，允许控排方通过市场化购买排放权配额的方式来完成任务。采用这种手段同样可以控制具体的碳减排目标。

上面是从政府一侧介绍了几种减碳方式。如果一家企业面临政府下达的减碳任务，它一般会采取怎样的方式减碳呢？有两种方式可以选择。

一种方式是自主减少碳排放。这种方式对应政府侧的第一种减碳手段，即控排方在基本保证自身生产能力的前提下，使用含碳量低的能源，或者通过CCUS去除二氧化碳等等，也就是说企业自主采取措施以完成减碳任务。

另一种方式是购买其他市场主体的碳减排量，视同自己完成等量的碳减排任务。这种方式对应政府侧的第三种减碳手段。为什么自己不减却花钱请别人减呢？这是因为自己的减碳成本高于对方，花钱请对方减比自己减更实惠。比如，同样减1千克碳，我花10块钱，而你只花5块钱，所以我就不用减了，你来替我减，你每替我减1千克，我付你7块钱，这样，我每减1千克少花3块钱，而你每减1千克还能赚2块钱，双方是互利的。这种方式就体现了碳市场运行的机制和原理。

由此可见，低成本减碳是通过替代减碳实现的。而替代减碳则是通过在碳市场上买卖“碳排放权配额”实现的。

碳排放权，就是向大气中排放碳的权利。政府预先为控排各方分配一定的碳排放权配额，并规定不得超出配额排放。这样大家才有了减碳的动力，也才有了交易的标的，如果自己的配额不够，就必须去碳市场购买配额。所以，没有配额，就没有交易。因而，碳市场的全称应是“碳排放权配额交易市场”。

有了配额，还得有碳排放核查机制，看看你究竟排放了多少。这一步很重要，因为这是下一步清缴履约的依据。这就是碳市场整个的运行过程。

活跃度不高恰恰符合当前碳市场的特点

《中国电业与能源》：在全国碳市场启动上线运行以来，取得了重大进展和积极成效，但同时也出现了交易不够活跃的问题，表现为交易规模不大、价格不高等等。请您分析一下原因。

不够活跃的问题，表现为交易规模不大、价格不高等等。请您分析一下原因。

王志轩：全国碳市场启动上线一年多来，开展了一系列成功的实践，打通了各个环节，构建了全国碳市场运行相关制度体系，建设了注册登记、交易、核查等系统，初步建立了全国碳市场的基本框架，激发了发电企业进一步减碳和向绿色低碳转型的积极性，有效发挥了碳定价功能。

当前碳市场的活跃度的确不高。但活跃度并不是判断碳市场成功与否的标准。

首先，市场活跃度不高和纳入的市场主体单一有关。目前，只有发电企业参与全国碳市场，并且也不允许机构投资者进入，所以它并不是一个像股市那样的投机市场，活跃度理应不高。

对于电力行业而言，碳排放权配额指标与生产安全、稳定运行密切相关。如果允许机构投资者进入碳市场的话，它们有可能会大量囤积配额指标，但本身又不发电。然而面对保供压力，电厂是必须要发电的，所以无论碳价再高都要抢购配额。可是这样一来，高昂的碳价和碳成本该怎么传导？单单一个“高煤价”就对能源供需平衡产生了很大影响，如果再加上一个“高碳价”，一旦疏导不出去，这就无疑让尚未摆脱亏损的发电企业陷入更大的困境。

从这个角度看，碳价稳定、碳市场不活跃，并不一定就不合理，恰恰反映了我国碳市场初期以及我国能源电力运行的客观现实，当然也反映了我国推动“双碳”目标实现先立后破、稳中求进的基本原则。

这样看来，是否引进机构投资者？是否将碳市场做成一个投机市场？能源行业能否扛得住市场冲击？会不会影响到能源安全供应？这对于建设碳市场来说是一个很大的顾虑。

碳市场不够活跃的另一个原因是，当前碳排放权配额为无偿分配，而没有引入有偿竞拍机制。

那为什么不采取拍卖制实现有偿分配呢？因为我国经济社会发展各方面还不具备有偿分配条件。一旦实施拍卖制，首先需要拿出一笔钱，就燃煤电厂普遍亏损情况看，难以拿出这样一笔资金。欧洲碳市场最初也是无偿分配配额，它们也是从经济社会发展角度作出的选择。电是一种特殊产品，它既是商品又是公共产品，经济社会发展离不开电，所以一定要考虑发电企业的基本功能和生存环境。

如果将电价完全放开，那样拍卖就拍卖吧，反正从机制上看电价可以传导出去。然而，不受约束的电价，必将对经济社会产生严重影响，所以政府对于电价还是要在一定的变化幅度内进行管制。从当前电价机制中设定了浮动范围看，无法确保不受约束的碳价完全得以疏导，所以我国现阶段的碳价不可能很高。

另外，采用“适度从紧”的配额分配原则，与碳市场的活跃度也是有关联的。

既然碳排放权配额是无偿得来的，怎么才能让大家愿意去购买一种免费得来的标的物呢？那就是采用“适度从紧”的原则来分配配额，通过设置一个适当的配额缺口来达到“供不应求”的效果，促使市场主体一边积极节能降碳，一边参与配额交易。

所以，要想保证市场有一定的交易量和活跃度，那就必须设置一个适当的缺口。那这个缺口给多大合适呢？

生态环境部门在设置缺口时，必须要考虑经济发展需要多少电量，先根据历史数据预估一个需求量，然后再按照“适度从紧”的原则分配配额。毕竟配额是预估的，并不一定准确，一旦遇到经济过热或者过冷，配额与实际需求的出入就会更大，所以为保证电力供需稳定，相关部门还给出配额调整机制，先进行初次分配，后来再根据实际经济发展情况进行相应调整。

这些机制所产生的作用反映在碳市场上，就表现为活跃度不高、价格比较平稳。

另外，说到碳价不高的问题，其实，不同地区和国家的碳市场仍然是彼此孤立的，各个碳市场的碳价并不具备可比性，根本无所谓高也无所谓低。造成碳价不具可比性的还有一个原因，那就是碳责任问题，在不同国家和地区，有的实行的是强制市场，如我国和欧洲；有的实行的是自愿市场，如美国等，我国也在探讨自愿碳市场的建设问题。在强制市场和自愿市场之间同样不具备比较的基础。事实上，碳的问题归根结底是可持续发展的问题，各个国家的国情不同、发展阶段不同，所以碳价不同是正常现象，如果碳价一致恰恰说明了不合理。因此，并不存在碳价高低的问题，其是个市场决定的问题。只要有效促进了碳减排，那么这个市场就是有效的。

部门规章相对于全国碳市场显得效力不足

《中国电业与能源》：在我国，全国碳市场还是一个新兴市场，下一步还有哪些方面需要做好调整和补强？

王志轩：当前，世界各地的碳市场仍然处于一个探索和完善的阶段，并没有一个成熟的模式可以借鉴。就我国碳市场建设而言，我认为还需要在很多方面下功夫。

第一，要有一个坚实的立法基础。现在，全国碳市场运行所依据的制度还是生态环境部的一个部门规章，与全国碳市场这么大容量的市场相比，法律效力显得有些不足，至少需要国务院层面出台一部法规。其实从最初考虑建设碳市场时，就着手制订这部法规了。截至目前，我本人也参与过多次有关碳排放权交易管理条例的讨论。目前还没有出台，说明还有意见分歧，但我相信这个条例会尽快出台。

第二，配额分配要进一步规范化、科学化。配额分配是碳交易体系的核心，应体现电力的基础性、公用性行业特点。配额分配要兼顾效率与公平，既要对高效低排放机组形成正向激励，又要为相对落后机组保留一定的生存空间。同时，还要建立配额常态调节与应急调节机制，避免碳市场对电力企业可能带来的潜在风险。

第三，进一步提升市场活跃度，增加成交量。要在保障能源安全的前提下研究增加新的交易品种，同时要进一步扩大纳入市场的行业范围。尽快将钢铁、建材、化工等行业纳入碳市场，要抓紧完善上述行业碳排放核算办法，成熟一个，纳入一个。每增加一个行业，碳市场的活跃度就会提高一些。

第四，碳排放数据核算体系要进一步科学化、精准化。逐步向在线监测过渡，运用在线监测设备，减少人为造成的误差。

第五，保持严格的市场监管。监管部门要进一步做好碳配额分配、碳排放清单编制以及数据报告核认等工作，保障碳交易的公平性和持续性。

此外，还要研究碳市场与其他市场、其他机制之间的关系，以实现相互促进。比如，研究碳市场和绿电、绿证市场之间的协调关系，避免重复激励和重复考核；研究和完善碳市场与电力市场之间的衔接关系，确保碳价通过电价实现顺畅疏导；还要研究碳市场和电力调度之间的关系。

在全国碳市场之外，其他地方试点碳市场仍在同步运行。在这几个试点区域内，除发电企业参与全国碳市场之外，其他企业仍然参与本区域的试点碳市场。这可以让全国碳市场和地方试点碳市场相互提供经验借鉴，互为补充。

统筹推进碳排放“双控”体系建设

《中国电业与能源》：对于未来能源发展方向，碳排放“双控”需要在哪些方面特别注意？

王志轩：第一，从总体看，“1+N”政策体系中提出的原则是“节约优先”，这是因为节约具有综合效益，也是高质量发展的应有之义。但是节约也有限度，且节约优先，并不是完全针对“消费”环节，也包括了“生产”环节。从可操作性以及降碳的特性看，我国能源领域二氧化碳排放约占全部二氧化碳排放量的88%，电力排放占能源领域排放约40%，钢铁、建材、石化、有色合计占能源领域约23%，工业过程占13%。所以对这些领域的碳排放进行控制是降碳的根本，应加快制定相关碳排放强度控制限额。

第二，在推进碳排放“双控”体系建设过程中，要避免层层分解。应当通过规划体系与技术标准体系这两个有效手段来落实减碳制度的建立，不要搞总量或者措施“一刀切”。如果生产各环节都能够按现有标准体系来落实减碳，整体的降碳目标将更有效率。例如燃煤发电企业做到高效率安全稳定运行，在这样的前提下可通过提高效率、改善燃料结构、增加可再生能源比重等多种方式降低碳排放强度。

第三个方面是发挥政府作用，注重规划的科学性和协调性。通过市场机制减碳是长期战略，也需要有一个不断完善的过程。我国从碳达峰到实现碳中和的目标时间很紧迫，这就需要政府发挥重要作用，特别是在规划、政策制定等方面。政策的稳定性和灵活性要统筹考虑。技术发展很快，社会中的矛盾较复杂，政策可以适时调整。要进行“关系型”规划，即电力、石油、煤炭、天然气等一并考虑，不能各搞各的规划，保持各种能源发展之间的协调性。