专家解读 | “两个清单” 照单全收…

近日，国家能源局发布《能源行业市场主体信用数据清单（2022年版）》和《能源行业市场主体信用行为清单（2022年版）》（以下简称《数据清单》和《行为清单》）。两个清单进一步明确了能源行业公共信用信息的归集范围和来源，统一确定了能源行业失信行为不同程度的具体分类，从信用角度为提升能源监管效能提供了重要支持，也从能源监管角度为推进我国社会信用体系建设高质量发展提供了探索路径，对于我国构建以信用为基础的新型能源监管机制乃至能源行业的健康发展来讲意义重大、影响深远。本刊记者就有关问题采访了多位专家。

专家名单

•王勇

电力规划设计总院电网工程咨询院院长 正高级工程师

•孟鑫

电力规划设计总院高级工程师

•陈伟

中经网数据有限公司大数据研究中心 高级经济师

•谢敬东

上海电力大学教授

•张京

北京吴氏三维信用评价中心高级分析师

呈现鲜明的目录清单管理特征

《中国电业与能源》：2022版《数据清单》和《行为清单》与2018版相比，有哪些调整优化？

王勇：

《数据清单》是规范能源行业市场主体公共信用信息归集和共享的指引。根据《全国公共信用信息基础目录（2021年版）》有关要求，《数据清单》明确规定了能源行业信用信息平台归集国家能源局有关业务司、派出机构、有关直属事业单位在履行职责过程中产生的公共信用信息范围和具体内容，为信用分级分类监管提供数据基础。与2018版相比，2022年版《数据清单》根据国家能源局权责事项，在信源单位和信息项等多个方面进行了调整优化。一是信源单位进行了调整。收录信息涉及国家能源局3个业务司，18家派出机构，3家直属事业单位。二是信息项进行了大幅优化。2022版《数据清单》涉及信息项33项，其中法人信息项22项、自然人信息项11项。三是数据填写可操作性更强，2022版《数据清单》对信用信息填写范围和要求进行了合理优化，规定了信息项所含数据项、公开属性和共享范围的具体内容。

孟鑫：

《行为清单》是对能源行业市场主体信用行为实施分类管理的指引。《行为清单》依据现行法律法规和国家能源局权责事项，列明能源行业市场主体（法人、自然人）违法违规事项和行政处罚标准，国家能源局及其派出机构按照本清单对市场主体受行政处罚结果进行信用行为分类。与2018版相比，2022版《行为清单》更注重操作性。一是删除了激励行为事项，将行政奖励与信用行为进行了区分，使信用行为的认定边界更加清晰。二是对信用行为（违法违规事项）进行了合理调整，新增违法违规事项55项，删除7项，调整信用行为分类111项，使清单与现行法律法规保持一致。三是进一步明确了“轻微失信”“较重失信”和“严重失信”三类失信行为分类对应的行政处罚标准，使失信行为分类有法可依。

助力构建全国统一大市场建设的信用监管体系

《中国电业与能源》：今年4月，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确提出“加快建立全国统一的大市场”。《数据清单》和《行为清单》的发布对于助推全国统一的大市场建设有何作用？如何处理好治理和市场的关系问题？

陈伟：

统一大市场是指在全国范围内，建设一个基础制度规则统一，设施高标准联通，要素、资源市场及商品和服务市场高水平统一，监管公平统一，进一步规范不当市场竞争和市场干预行为的大市场。此次《数据清单》和《行为清单》2022版的修订，有助于构建适应全国统一大市场建设的信用监管体系，进一步健全和统一能源领域信用制度，为优化营商“软”环境提供制度“硬”支撑。“统一大市场”需要“融合大监管”，《数据清单》和《行为清单》体现了《意见》提出的“强化市场基础制度规则的统一”。通过两个清单的应用，有助于能源局相关部门和单位及时掌握市场主体的信用状况，提升后续监督管理的精准性，有利于推进信用分级分类监管，为构建平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法、高效规范、公平竞争的国内统一市场添砖加瓦。“统一大市场”需要建立适应统一大市场要求的扁平化、精准化、全周期、高效能的综合监管、动态监管和全域监管。信用数据治理和共享是建立综合、动态、全域的信用监管体系的基础。两个清单的应用，从制度上打破了各职能部门监管数据“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”的问题，进一步提高能源行业信用信息平台数据归集共享能力，增强监管的精准性和威慑力。

谢敬东：

如何处理好治理和市场的关系问题是能源治理的核心。一方面，有市场才有治理。市场是治理的前置条件、依托平台和作用基础。另一方面，治理需要依据。治理需要法律先行，有法必依、违法必究。《数据清单》和《行为清单》忠实体现国家治理思想，在充分激发、调动、运用市场力量的前提下，配套建设以信用为基础的新型能源监管机制，有效实现能源行业的法治、德治、共治、自治。从两个清单的标题中就可以看出，其实施对象是能源行业的“市场主体”，具体内容中包含了市场主体在生产、交易、施工、监理、勘察、设计、招投标等环节下的市场行为及其带来的外部性问题。

体现能源行业信用建设法治化水平

《中国电业与能源》：《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》强调社会信用体系建设必须严格在法治轨道上运行。《数据清单》和《行为清单》从哪些方面推进能源行业信用体系法治化、规范化建设？

陈伟：

一是实现能源领域社会信用体系建设目录制和清单制法治框架的构建。《数据清单》和《行为清单》明确了33项能源行业市场主体公共信用信息，列举法人违法违规事项149项、自然人违法违规事项73项，在2018版的基础上，进一步规定了信息项所含数据项、公开属性和共享范围的具体内容，明确了“轻微失信”“较重失信”和“严重失信”三类失信行为分类对应的行政处罚标准，使清单更具操作性。二是严格遵循依法依规开展社会信用体系建设的法治原则。《数据清单》明确规定了能源行业公共信用信息的信源单位和应用范围，体现了信用信息归集合法、正当、必要、最小化原则；《行为清单》明确指出“依据现行法律法规和国家能源局权责事项，列明能源行业市场主体（法人、自然人）违法违规事项和行政处罚标准”，是国家能源局及其派出机构对市场主体受行政处罚结果进行信用行为分类的依据，有效约束了监管机构的公权力。值得注意的是，此次修订的《数据清单》删除了74项不属于能源局权责事项的信息项及其信源单位；《行为清单》根据新修订的《行政处罚法》《安全生产法》进行调整，体现了能源行业信用体系建设坚持从实际出发、实事求是。三是充分体现保障人民权益的根本目的。《数据清单》在修订过程中广泛征集意见，按照《全国公共信用信息基础目录（2021年版）》中的要求，严格依法依规审慎纳入信息，严格遵守关于保护国家秘密、保护商业秘密和个人隐私的有关规定，暂不归集和共享自然人行政处罚信息。同时，严格遵守合法、关联、比例原则，在《行为清单》中做到不增设惩戒措施，不扩大清单内惩戒对象范围，不在法定惩戒标准上加重惩戒。

谢敬东：

作为能源信用法治环境建设的重要抓手，两清单以20多部国家相关法律法规为依据，将依法治国的思想和法治环境建设的要求细化为项目、体现为数据、落实到指标，从而将“法治”这一抽象的概念转化成了可获得、可衡量、可执行的一条条遵循和依据。《行为清单》从电力安全、电力、煤炭、油气、其他等5个业务类别，列举法人违法违规事项149项、自然人违法违规事项73项，并将这些行为划分为“严重失信”“较重失信”“轻微失信”3类标准。透过这些事项，明确告诉了市场主体三层信息：一是国家在弘扬什么、倡导什么；二是日常行为中什么是红线、什么是底线；三是做了好事将得到怎样的褒奖，越过了红线、底线将受到怎样的惩罚。通过这些事项，将国家的法治要求与市场主体的日常行为挂起钩来，用明确具体的要求营造能源信用法治环境。

促进能源行业信用体系建设高质量发展

《中国电业与能源》：《数据清单》和《行为清单》在构建以信用为基础的新型能源监管机制、助推能源行业信用体系建设高质量发展中，发挥了哪些作用？

王勇 ：

《数据清单》和《行为清单》是对构建以信用为基础的新型能源监管机制的重要探索。一是加强信用信息的归集共享。《数据清单》和《行为清单》对信用信息认定、采集、归集、公开等全流程进行了规定，对信用信息的公开共享进行了最大限度的约束。下一步应加强能源行业信用信息平台和系统的完善，在更大范围开展信用信息的归集和共享。二是推动信用信息应用，实施守信激励和失信惩戒。各级能源监管机构应在行政管理、日常监管、市场交易、行政处罚、政府采购等工作中，对照《行为清单》识别市场主体的不同信用风险，分类采取监管措施，对严重失信行为较多的市场主体，加大监管力度，切实防范信用风险。对信用行为较好的市场主体，积极研究实施信用激励措施，不断保持和提升企业信用水平。三是积极开展信用修复和信用承诺。围绕两个清单涉及的信用信息，能源行业监管机构应加强信用宣传，引导失信市场主体积极开展信用修复，作出信用承诺，履行法定义务，不断改进和提升信用水平，营造诚实守信经营的良好市场氛围。四是加强政策衔接。进一步完善能源行业信用制度，结合“双随机、一公开”和信用分级分类监管手段，加强信用监管政策措施与两个清单的有机衔接，增强政策叠加优势，形成协同效应，推动能源行业信用体系建设行稳致远。

孟鑫：

《数据清单》和《行为清单》是建设以信用为基础的新型能源监管机制的关键手段。按照国家社会信用体系建设总体要求，国家能源局持续推进能源行业信用体系建设，积极完善能源行业信用信息平台及信用制度标准体系，深入推进信用信息归集及拓展应用。目前，国家能源局正在探索以信用为基础的新型监管机制建设，通过两个清单的应用，有助于相关部门和单位及时掌握市场主体的信用状况，提升后续监督管理的精准性，也有利于推进信用分级分类监管，为助推能源行业信用体系建设高质量发展、营造诚实守信的良好营商环境提供制度支撑。

助力提升能源监管效能

《中国电业与能源》：面对能源行业迅猛发展的市场规模、新型多元的市场主体、丰富多变的市场行为、深度融合的产能互动、敏感严格的安全要求，全面提升能源治理能力和水平是重中之重，两清单的制定在哪些方面提升了监管效能？对推动社会信用体系建设有何重要意义？

谢敬东：

能源信用监管环境建设的核心就是要打造一个社会性的信用约定和道德遵循，构筑普适性的监督环境来督促形成遵信践诺的行动自觉，从而将政府有限的能源监管资源和强大的社会监督力量有机结合，建立能源监管能力的“倍增”机制，实现能源监管绩效的“杠杆”效应，从而可以实现对市场行为对症下药、精准发力、奖善罚恶、褒贬有度，全面提升能源治理的能力和水平。能源监管机构可以基于《数据清单》和《行为清单》，一是实现监管对象全覆盖，抓住能源行业主要矛盾，实现精准监管，做到监管不缺位；二是实现监管业务全覆盖，抓住能源发展新业态的共性问题，扫除监管业务的堵点盲点；三是实现监管过程全覆盖，利用社会监管力量开展事前、事中、事后监管，减少行业发展过程中因市场主体的违规行为带来的风险损失。

张京：

我国社会信用体系建设进入以规范化、精细化为特征的高质量发展阶段，对各个行业的信用体系建设工作提出了更高的要求，但是相关信用理念和制度基础尚未跟上。其中最典型的表现之一就是对失信行为的划分标准争论不休。缺乏统一划分标准，就会导致后续的信用评价结果失去了在同一个话语体系中对话的基础。比如同样是罚款3万元，在能源领域可能是轻微失信，在税务领域可能就是较重失信。又或者，我们需要区分是什么原因引起的失信，比如是提供虚假材料的失信，还是未按照规定建设相关设施的失信，处罚结果可能都一样，但在不同领域，我们对其是轻微还是较重失信的严重程度的认定会有所不同。

诚然，从国家层面很难做到对每项或者每类失信行为都进行统一划分，但是是否就真的完全没有标准可言呢？在各行业内部做出统一划分的标准有没有可能呢？此次能源行业的《数据清单》和《行为清单》为我们提供了一次很好的参考借鉴。在社会信用体系建设的起步阶段，我们可能只关注了哪些是严重失信行为。在今后的高质量发展阶段，希望我们也可以将目光转向那些轻微失信和较重失信行为，在各行各业都建立起这样的清单，从而为后续开展公共信用评价打好基础，更好地服务于各行业对精准判断信用风险、提升监管效能的需求。

打造能源信用数据新环境

《中国电业与能源》：数据是对市场主体信用行为进行识别、评价并推动信用应用的最佳载体，两清单在哪些方面能够体现能源信用数据的科学构建，以及与国家政策的紧密衔接？

谢敬东：

能源信用数据环境建设是能源信用体系建设的重要基石，通过建立多层次的能源信用信息数据库，并推动建立能源信用信息数据的采集、开放、使用、披露和保护，实现能源信用数据的便捷共享和广泛应用，营造能源领域遵信践诺的行业信用环境。随着我国“双碳”战略的推动实施和能源领域市场化改革的推进，对能源信用环境的要求也在发生深刻变化。如何通过能源信用数据的构建科学提取能源行业信用特征、规范能源市场主体的信用行为、构建适应新形势要求的能源信用数据环境，是一个既十分重要又难度极大的问题。从这点上来看，两清单很好地完成了这一历史性任务。首先，通过将信用数据与能源行政管理要求挂钩，设计了包括行政处罚、行政检查、行政裁决、行政奖励等数据项，引导市场主体与国家能源战略保持一致，共同推动国家能源政策的有效落实；其次，通过将信用数据与市场履约情况挂钩，设计了包括市场许可、信用承诺等数据项，具体内容覆盖了生产、交易、施工、监理、勘察、设计、招投标等环节下的市场行为及其带来的外部性问题，积极倡导市场化理念，共同推动和维护良好的能源市场环境。

张京：

我国社会信用体系建设正在朝着规范化的方向发展。按照要求，特定行为信息纳入公共信用信息，必须严格以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据。国家能源局此次修订将《数据清单》的信源单位范围限定为履行法定职责过程中产生信用信息的国家能源局有关专业司、各派出机构和有关直属事业单位，有利于进一步规范能源行业公共信用信息的数据来源。同时，《数据清单》的修订也契合了国家“放管服”改革的最新要求。2021年12月，国家能源局发布了《能源领域深化“放管服”改革 优化营商环境实施意见》，提出推行能源领域行政许可告知承诺制、全面实施依据信用风险高低的“双随机、一公开”监管、进一步健全完善信用监管等改革举措，对能源行业信用体系建设提出了更高的要求。鉴于此，除了行政许可、行政处罚等“双公示”信息外，《数据清单》进一步纳入“信用承诺及其未履行情况信息”等信息，有利于实现对信用监管信息的闭环归集，为后续开展告知承诺和“双随机”监管提供更好的数据支撑。

（来源：中国电业与能源 作者：向敏）