政策解读丨发电设施碳配额分配方案的“变”与“不变”

2022年11月3日，生态环境部发布了《2021、2022年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》），公开向社会征求意见，这标志着全国碳市场第二个履约期迈开了坚实的一步。数字双碳研究院团队就《征求意见稿》的“变”与“不变”进行了解读分析。

一、不变之处

《征求意见稿》总体上延续了与《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《分配方案》）的配额分配框架，继续基于强度控制设计配额分配方案，配额分配覆盖主体范围基本不变，配额分配相关的工作流程不变。

1、配额核算与分配框架不变

（1）按照燃料种类及机组容量划分四个机组类别不变

《征求意见稿》延续了《分配方案》中的机组分类方式，依旧按照燃料种类及机组容量划分为四个类别，即：①300MW等级以上常规燃煤机组；②300MW等级及以下常规燃煤机组；③燃煤矸石、煤泥、水煤浆等非常规燃煤机组（含燃煤循环流化床机组）；④燃气机组。

（2）基准法核算配额、免费分配配额、70%预发配额维持不变

2021、2022年度采用基准法核算机组配额量，即：

机组配额量=供电基准值×实际供电量×修正系数+供热基准值×实际供热量

2021、2022年度配额继续实行免费分配；同时，在配额发放的方式上，采用预分配+核发的“两步走”方式，预分配比例依旧为基准年配额量的70%，总体上延续了《分配方案》的配额方案框架。

2、履约方式依旧为两年合并履约

《征求意见稿》延续了《分配方案》中“两年一期”的配额清缴履约方式，2021、2022年度的配额清缴工作一并于2023年12月31日前完成，给发电企业完成配额清缴履约预留了充足时间。发电企业可以充分开展交易履约方案的策划、制定与实施，争取低成本履约。

二、变化之处

《征求意见稿》综合考虑技术进步、老旧机组淘汰等因素对碳排放强度的影响，结合2019—2020年配额分配实际情况及2021年碳排放数据核查结果，对配额分配的年度划分、修正系数、基准值等方面作出了调整。

1、重点排放单位名录转由各省级生态环境主管部门确定

与《分配方案》的发布通知中一并公布纳入全国碳市场配额管理的重点排放单位名录不同，《征求意见稿》中并未公开重点排放单位名录。根据生态环境部2022年3月15日发布的《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》（环办气候函〔2022〕111号）的要求，2021和2022年度重点排放单位名录将由各省级生态环境主管部门确定，并向社会公开。目前，福建、浙江、河南、安徽、北京、云南、上海等省市均已陆续公布了纳入全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名录，发电企业可自行关注相关主管部门信息确认企业名录。

2、配额核算与分配的关键参数出现较大变化

（1）缩小了不纳入配额管理的机组类型范围

《分配方案》中明确了暂不纳入配额管理的详细机组类型，包括不具备发电能力的纯供热设施、纯生物质发电机组、特殊燃料发电机组、仅使用自产资源发电机组、满足方案要求的掺烧发电机组以及其他特殊发电机组等。

而《征求意见稿》仅明确规定“不具备发电能力的纯供热设施、2022年新投产机组不纳入配额管理”，且明确定义不具备发电能力的纯供热设施指热源在2021和2022年与发电设施保持物理隔断。

（2）碳排放基准值分年度规定，体现基准值设定的科学性

第二个履约期的配额实行年度管理，分年度规定基准值。区别于2019和2020年采用相同的配额分配基准值做法，针对2021、2022年度制定不同的基准值。以2021年各类机组实际供电、供热盈亏平衡值为基础，结合各类机组碳排放强度下降规律及预期政策目标，分年度设定基准，使基准值更加符合发电行业实际情况，实现积极稳妥推进发电行业绿色低碳转型的目的。

与2019—2020年度设定2018年度为配额预分配基年不同，《征求意见稿》中并未将配额预分配基年设定为履约期的上一年度（2020年），而是设置为了2021年度。

《征求意见稿》中详细说明了2021与2022年度的碳排放基准值设定的基础及依据：首先根据2021年各类机组经核查排放量以及方案确定的配额分配方法，计算得出2021年各类机组配额盈亏完全平衡时对应的基准值，即盈亏平衡值；其次，以2021年平衡值为基础，按照鼓励先进、惩罚落后的原则，综合考虑鼓励民生供热、参与电力调峰和提高能效等因素确定2021年碳排放基准值；最后，在2021年平衡值的基础上综合考虑技术进步、电源结构优化、能源供应、民生保障等因素，对标碳达峰、碳中和目标，基于近年来火电行业供电、供热能耗强度和碳排放强度年均下降率设定2022年碳排放基准值。

《征求意见稿》中的碳排放基准值设定充分体现出了科学性、可行性和公平性，既与当前的宏观经济环境、能源保供形势协调，也与碳市场作为控制温室气体排放政策工具的功能定位相适应。

（3）基准值出现较大幅度下降

《征求意见稿》中的碳排放基准值及其变化的具体情况如下：

由上表可知，所有基准值均有较大幅度下降，下降范围从5.08%到18.41%不等。在此配额分配方法下的碳市场供需将极有可能发生较大变化，预计碳价将发生新一轮波动。明显缩紧的配额分配基准值将加强企业配额惜售心理，预计配额价格将可能突破全国碳市场开市以来价格。

（4）新增热电联产机组机组负荷（出力）系数修正系数

与2019—2020年仅在常规燃煤发电机组配额分配时采用负荷（出力）系数修正系数不同，2021、2022年在常规燃煤热电联产机组配额分配时，也采用负荷（出力）系数修正系数，对常规燃煤热电联产机组低负荷运行时的配额进行补偿，体现了国家对能源电力行业“保供热、保民生”的支持。

经数字双碳研究院测算，常规燃煤机组的负荷率大小对机组负荷修正系数的变化将为发电企业供电碳配额增加2-12%的配额。机组负荷修正系数和机组负荷率相关，当机组负荷率≥85%时，该修正系数为1，当机组负荷率＜85%时，机组负荷率越低，该修正系数越大。机组负荷率与机组负荷（出力）系数修正系数的关系如下图所示：

3、在2021、2022年度配额预分配将等量调整2019—2020年度配额

《征求意见稿》明确了省级生态环境主管部门应在2021、2022年度配额预分配时需进行配额等量调整的情形，包括：第一个履约期的执法检查中发现的种种问题，以及未按时足额清缴碳排放配额等。

此外，考虑到2021、2022年实测机组比例变化、电源结构优化、技术进步等不确定因素，如2021、2022年碳排放基准值与实际排放强度水平严重不匹配，进而导致2021、2022年度配额分配实际情况与预期配额盈缺目标出现较大偏差时，在必要的情况下拟在后续年度配额分配中对2021、2022年度的配额分配结果予以调节，体现了主管部门要保持碳市场健康发展的初心。

4、20%配额缺口上限调整为柔性缺口上限管理，燃气机组鼓励政策未明确

在配额的清缴履约方面，《征求意见稿》同样有着比较大的变化。《征求意见稿》并未明确配额履约缺口上限值的具体设定，而是提出为减轻重点排放单位履约压力，在必要的情况下将根据实际情况在核定配额环节实行履约缺口上限等柔性管理，这为主管部门进行整体市场调控预留了空间。

同时，《征求意见稿》并未对燃气机组提出鼓励政策，这也就意味着燃气机组在未来某个时段将有可能与燃煤机组一样，需要足额清缴经核查排放量的配额量。

三、重点排放单位合并、分立与关停的配额处理方式细化，配额结转问题待明确

除了上述内容之外，《征求意见稿》还有一些重要内容值得关注。

1、配额结转相关规定将另行发布

对于配额结转，《征求意见稿》提出，全国碳市场发电行业2019—2020年度配额结转相关规定将另行发布。因配额结转规定的不明确，对未来政策的不确定性将可能使得部分企业考虑提前出售配额，碳价可能存在下行压力。

2、重点排放单位出现合并、分立与关停的配额调整情况于10个工作日内向社会公开

对于存在合并、分立与关停情况的重点排放单位，《征求意见稿》规定了其配额核定方法，同时要求省级生态环境主管部门应对其配额量进行调整，调整后10个工作日内向生态环境部报告并向社会公开相关情况。

四、《征求意见稿》亮点解析

1、坚持服务大局、坚持稳中求进、坚持政策导向原则

坚持服务大局。以助力火电行业顺利实现碳达峰为目标，充分考虑新冠疫情影响、国内外经济形势、能源供应形势等因素，合理设计配额方案。

坚持稳中求进。基本延续配额分配制度的总体框架、行业范围、纳入门槛、主要规则以及基于排放强度设计配额分配机制。持续完善配额分配制度，夯实相关数据基础，提升信息化管理水平。

坚持政策导向。鼓励大容量、高能效、低排放机组和承担热电联产任务等机组，支持优化电源结构，充分发挥碳市场降低社会减排成本的作用。

2、切实保障方案的科学性、可行性和公平性

本次《征求意见稿》的起草过程中，生态环境部多次组织召开研讨会听取相关部门、地方生态环境主管部门、研究机构、行业协会、发电企业等各方面意见，从总结评估、夯实数据基础、科学合理设定参数、测算不同方案影响等方面开展了大量前期研究和准备工作，切实提高方案的科学性、可行性和公平性。

3、配额分配方案关键参数调整有理有据

《征求意见稿》根据《热电联产单位产品能源消耗限额》（GB33574-2017），将负荷（出力）修正系数覆盖范围由常规燃煤发电机组扩展至常规燃煤发电机组及热电联产机组，充分体现出碳市场对高效供热生产和“保供热、保民生”的支持。

2021、2022年度碳排放基准值以2021年各类机组盈亏平衡值为基础设定，松紧程度既与当前的宏观经济环境、能源保供形势协调，也与碳市场作为控制温室气体排放政策工具的功能定位相适应。《征求意见稿》中配额分配基准值较2019—2020年的下降幅度，与相应的发电行业碳排放强度核算结果下降幅度吻合，反映了发电行业碳排放相关参数实测率大幅提高的实际情况，体现了积极稳妥推进发电行业绿色低碳转型的导向。

注：鉴于本次发布的方案为征求意见稿，配额分配方案正式稿可能会存在一定变动，故本文观点仅供参考！