政策解读 | 鼓励可再生能源电力消费 推动能耗双控向碳排放双控转变

近日，国家发展改革委、国家统计局、国家能源局发布了《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》（以下简称《通知》）。这一工作将为进一步落实中央经济工作会议和国务院节能减排文件要求，做好可再生能源电力的统计、核算，优化节能目标责任考核提供保障。

（来源：中国电力报 作者：白泉）

文件明确了不纳入能源消费总量控制的可再生能源类型

（一）党中央、国务院提出优化节能考核的大方向

2021年底的中央经济工作会议提出，要正确认识和把握碳达峰碳中和，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。2022年国务院发布的《“十四五”节能减排综合工作方案》指出，要优化完善能耗“双控”制度，强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，加强能耗“双控”政策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接，各地区“十四五”时期新增可再生能源电力消费量不纳入地方能源消费总量考核，有序实施国家重大项目能耗单列，支持国家重大项目建设。这些文件精神，都为优化节能目标责任评价考核指明了方向，《通知》是落实上述文件精神的实施细则。

（二）明确了不纳入考核的可再生能源消费类型

《通知》指出，不纳入能源消费总量的可再生能源，现阶段主要包括风电、太阳能发电、水电、生物质发电、地热能发电等可再生能源。这意味着现阶段考虑的主要是相对容易计量、容易统计的可再生能源电力。前一阶段，社会上比较关注可再生能源的其他利用形态是否能在能源消费总量考核中予以减免，如太阳能热水器等可再生能源热力，燃料乙醇、生物柴油等生物液体燃料，热泵采暖等环境能源的利用、抽水蓄能电站损耗等与可再生能源储存相关的能源损失等。目前，上述这些可再生能源消费在考核中暂未考虑。

（三）明确了是“不考核”，而不是“不统计”

《通知》指出，以各地区2020年可再生能源电力消费量为基数，“十四五”期间每年较上一年新增的可再生能源电力消费量，在全国和地方能源消费总量考核时予以扣除。社会上一些人误以为，中央经济工作会议指出“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”，未来就不需要统计可再生能源，只统计消费的化石能源就够了。统计是统计，考核是考核，二者功能不同，生效的对象也不同。中央经济工作会议、国务院文件和《通知》强调的是不纳入能源消费总量控制考核，而不是不统计。从理论上看，只有建立了科学、准确、历史可溯的计量和统计制度，才能为优化考核制度奠定基础。因此，进一步完善可再生能源电力消费的统计制度，也是《通知》强调的重点内容。

绿证被视为核定可再生能源电力消费量的基本凭证

（一）电力用户持有的绿证，是可再生能源电力消费的核算依据

《通知》指出，各省级行政区域可再生能源消费量以本省各类型电力用户持有的当年度绿证作为相关核算工作的基准。国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，是我国节约能源法规定的重要节能制度。按这一制度要求，国家将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容，省、自治区、直辖市人民政府要每年向国务院报告节能目标责任的履行情况。中央经济工作会议提出的新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，和国务院文件提出的新增可再生能源电力消费量不纳入地方能源消费总量考核，主要是指需要对节能目标责任评价考核制度进行优化。《通知》的发布，有助于鼓励能源消费者更多使用不排放二氧化碳的可再生能源，推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变。

《通知》指出，企业可再生能源消费量以本企业持有的当年度绿证作为相关核算工作的基准。这一条主要适用于对重点用能单位的节能考核。根据我国2018年修订的《重点用能单位节能管理办法》，国家对重点用能单位实行节能目标责任制和节能考核评价制度。地市级以上人民政府管理节能工作的部门要会同有关部门，将能耗总量控制和节能目标分解到重点用能单位，对重点用能单位分级开展节能目标责任评价考核。《通知》的发布，有利于地市级以上人民政府在考核评价重点用能单位的节能进展时，进一步优化考核方式，鼓励重点用能单位多消费可再生能源。

（二）只有电力用户持有的绿证，才能在考核时减免

《通知》指出，绿证原则上可转让，各省级行政区域可再生能源消费量以本省各类型电力用户持有的当年度绿证作为相关核算工作的基准，企业可再生能源消费量以本企业持有的当年度绿证作为相关核算工作的基准。理论上讲，绿证可以转让，意味着金融机构、投资者允许购买一部分绿证，并在价格合适时出售给有需求的电力用户。如果到了年底，金融机构和投资者手中的一部分绿证没能及时出售给电力用户，则这部分绿证就无法被省级人民政府或企业在核算可再生能源消费量时所使用。留在金融机构和投资者手中上一年的绿证，也可能在第二年作废。这一点值得省级人民政府、企业、金融机构和投资者注意。

（三）绿电与绿证、与重大项目单列关系等细节问题值得关注

《通知》指出，当年度的绿证是核算工作的基础。绿证是由国家可再生能源信息管理中心向可再生能源发电企业按照项目所发电量核发相应绿证，这意味着绿证的数量是按发电量计算的。绿色电力在远距离输送过程中，会有一部分损失，抽水蓄能、电化学储能等储能设备也会导致绿色电力出现损失。正常情况下，绿色电力的发电量会大于绿色电力的消费量，可再生能源电力消费量和绿证数量会在一定程度上存在差异。此外，绿色电力的跨区域输送和绿证的跨区域交易，也可能导致各省绿证之和与全国的绿证总量略有差异。这些细节问题，都需要通过科学合理的统计核算制度加以妥善处理。

此外，我国“十四五”时期的节能考核中将实施“国家重大项目能耗单列”，以支持国家重大项目建设。国家布局的重大项目与各省的能耗强度和总量目标紧密相关，重大项目使用的电力也与可再生能源电力消费量和绿证紧密相关。在评估各省可再生能源电力消费量时，分析清楚单列项目的绿证和省级人民政府考核相关内容的绿证，也是统计核算的重要内容。这一工作，将对重大项目单列省份的节能目标责任确定带来重要影响。

各方责任和年度时间安排进一步明确

（一）国家层面的数据由国家能源局和国家统计局分别负责

《通知》提出，国家能源局依据国家可再生能源信息管理中心和电力交易机构数据核算全国和各地区可再生能源电力消费量。国家统计局会同国家能源局负责核定全国和各地区新增可再生能源电力消费量数据。这意味着在国家层面，国家能源局和国家统计局负责牵头，并分别开展存量和增量可再生能源电力消费数据的核定工作。

（二）省级层面由各省节能主管部门负责统筹

《通知》提出，各省（区、市）节能主管部门要根据“十四五”国家确定的节能目标任务，综合考虑新增可再生能源扣减等因素，科学确定本地区“十四五”节能目标任务并做好组织实施。这意味着各省节能主管部门不仅要负责节能工作，也要与国家能源局、国家统计局做好可再生能源电力消费数据的沟通和协调，并按照最新的进展安排好五年和年度节能工作进度。

（三）数据分三次报送并最终完成核算

《通知》要求，每年1月底，国家能源局向国家统计局提供可再生能源电力消费量初步数，4月底前，提供最终数，6月底前，国家统计局会同国家能源局最终核定各地区上一年度新增可再生能源电力消费量数据。“初步数”“最终数”“最终核定数”的数据报送方法，为科学确定可再生能源电力消费数据提供了制度保障，也为妥善解决各省数据之和不等于全国、绿色电力传输损耗在各省之间的分担、交易数据报送滞后等细节问题，预留了足够的时间。

《通知》的出台，将推动各地区、各行业、各企业更好地落实党中央、国务院关于完善能耗“双控”考核制度的各项要求，鼓励消费者更多地使用可再生能源电力，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。

（作者系中国宏观经济研究院能源研究所能源效率中心主任）