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我国碳排放权交易参与主体犯罪行为研究

2022-12-02 15:55来源:京衡律师作者:陈国强 刘烽关键词:碳排放权交易碳交易控排企业收藏点赞

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摘要:目前我国碳排放权交易市场尚处于初步发展阶段,相关追责机制和惩治手段尚未成熟,刑事规制手段空缺。

碳排放权交易的参与主体包括控排企业、政府主管部门以及第三方技术服务机构;交易客体包括碳排放配额、国家核证自愿减排量以及其他碳金融衍生产品,具有财物的客观经济价值和交换价值属性。

从参与主体的视角出发,碳排放权交易中可能涉及的犯罪行为包括:控排企业通过篡改数据的方式骗取配额或减排量的行为,政府主管部门工作人员的贪贿渎职行为,以及第三方技术服务机构工作人员出具与事实情况不符的证明文件的行为。

关键词:碳排放权;刑事责任;配额

一、问题的提出

为了应对全球气候变化,1997年《联合国气候变化框架公约的京都议定书》构建了排放权交易机制、清洁发展机制和联合履行机制三种减排合作机制,通过在缔约国之间转让减排单位从而有效地实现减排目标。在这一框架下,各个国家和地区逐渐建立自己的碳交易机制和市场。我国自2011年以来在多省市开展碳排放权交易试点工作,于2021年7月16日正式启动全国碳交易市场,国内碳交易市场日趋活跃,成交额明显提升,交易规模逐步扩大。

但随着我国碳排放权交易市场发展渐趋稳健,交易过程中产生的一系列问题也亟待解决。一方面碳排放权交易标的所具有的虚拟性以及交易机制固有的信息不对称增加了交易风险,碳排放权交易市场中控排企业篡改伪造检测报告、捏造虚假排放额等严重破坏交易市场秩序的行为频频发生;另一方面碳排放权交易尚属新兴交易类型,相关的规制体系并不完善,现有规范对前述行为的惩戒措施主要以行政处罚为主,刑事追责机制缺失,导致惩罚威慑力度不足,规制效果有限。

2022年3月14日,生态环境部发布了“中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例”,说明在碳排放权交易市场中,咨询服务公司协助控排企业篡改伪造检测报告、受托服务机构核查结果失实等问题普遍存在。因此,在厘清全国碳排放权交易机制规则的前提下,根据不同交易参与主体在这一过程中可能涉及的各类刑事犯罪问题进行梳理,为惩戒相关行为提供新的规制思路,填补现有规范中刑事责任部分的空白,对促进碳排放权交易具有重要的现实意义。

二、碳排放权交易的主客体要素

在对碳排放权交易中可能存在的犯罪行为作进一步分析之前,应当首先对影响行为定性的主客体要素,即参与这一交易的行为主体和交易对象,具备较为清晰的认识。碳排放权交易是指通过碳排放配额的分配控制二氧化碳等温室气体排放总量,并通过市场交易的方式降低碳减排的社会成本。

2021年开始实施的《碳排放权交易管理办法(试行) 》、《碳排放权交易管理规则(试行)》、《碳排放权结算管理规则(试行)》对碳排放配额分配和清缴、碳排放权登记、交易、结算以及温室气体排放报告与核查等进行了原则性规定并明确了相应的监管措施,构建了全国碳排放权交易的框架性规则。

(一)主体要素:碳排放权交易参与者

参与碳排放权交易的整个环节中的主体众多,大概可以划分为以下三类:控排企业、政府主管部门以及第三方技术服务机构。控排企业,即被列入名录的温室气体重点排放单位,是碳排放权的交易主体之一,承担报告排放数据、清缴配额等义务,并参与整个交易过程;政府主管部门主要指生态环境部以及地方各级生态环境主管部门,依法承担确定重点排放单位名录、发放配额、核查排放报告以及监督管理等职责;第三方技术服务机构包括接受政府主管部门委托核查排放报告真实性的核查机构,以及接受控排企业委托编制报告的咨询服务机构、提供碳含量检测服务的检验检测机构。

不同主体在碳排放权交易过程中的角色定位和职能分工大相径庭,他们实施的犯罪行为也因此有所差异。明确主体要素的意义就在于为犯罪行为提供分类标准,按照行为主体的不同对其可能涉及的犯罪进行有针对性地讨论。

(二)客体要素:碳排放权交易标的

碳排放权交易的主要标的是碳排放配额和国家核证自愿减排量,此外还包括配额质押贷款、碳基金等其他衍生交易产品。所谓碳排放配额,是指控排企业根据相关政府主管部门的分配在一定时期内所享有的温室气体排放额度,是我国碳排放权交易中最常见的产品。国家核证自愿减排量是指在全国碳排放权交易市场配额管理的减排项目之外,对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证,并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。国家核证自愿减排量可用于抵消配额清缴,但抵销比例不超过应缴配额的5%。

排放配额和核证减排量在交易过程中体现出明显的财产属性。一方面,排放配额和核证减排量具有客观经济价值。与证券交易相类似,碳排放权交易市场中的产品价格会受当时的能源价格、气候环境、宏观经济发展水平等因素影响而实时波动,当日成交价格就是被交易的排放配额和核证减排量客观经济价值的反映。另一方面,排放配额和核证减排量具有交换价值。为了在规定时间内完成履约清缴义务,控排企业有动力进行排放配额和核证减排量的买卖,从而促进碳排放目标的分解落实。

在碳排放权交易市场中,控排企业可以通过交易系统以协议转让等方式自由卖出或买入碳排放配额或核证减排量,并在交易当日进行结算,实现交易标的和资金的交收,完成碳排放权资产的权属变动,使碳排放权在不同企业间流动配置。

需要注意的是,碳排放权实质上是控排企业基于法律法规规定而获得的对环境容量资源的利用权,而环境容量资源属于公共物品,在政府主管部门将配额发放给企业之前,配额类似于自然资源,属于国家所有。

三、碳排放权交易中的犯罪行为

由于分工差异,不同参与主体在碳排放权交易各个环节中可能会实施的犯罪行为也不相同。控排企业常见的犯罪行为是通过修改报告内容向主管部门骗取配额或逃避履约义务,以及为了便于通过核查环节向主管部门行贿或向第三方技术服务机构行贿;政府主管部门工作人员作为交易监管者涉嫌贪贿渎职类犯罪的风险较高;第三方技术服务机构工作人员则会因为收受贿赂帮助企业篡改报告数据、故意出具不符合事实的检测报告,或因重大过失出具虚假不实的核查报告,从而被追究受贿罪、非国家工作人员受贿罪、提供虚假证明文件罪或出具证明文件重大失实罪等刑事责任。

(一)控排企业的犯罪行为

作为碳排放权交易市场中的交易主体,控排企业在整个交易流程中处于主动地位,尤其在企业的各项排放数据申报上具有较大的自由操作空间。因而控排企业的犯罪行为也多表现为虚报数据的行为,主要包括伪造机组参数骗取配额、伪造实际排放量等。

1、配额诈骗

根据生态环境部发布的《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》中所制定的配额核算公式可知,配额量与机组供电(热)量、机组所属类别的供电(热)基准值成正比;其中基准值是根据不同机组的燃料种类、装机容量等参数确定的,燃气机组、常规燃煤机组与非常规燃煤机组的基准值依次增加,同属于常规燃煤机组的,装机容量越大基准值越高。[1]

控排企业如果在数据填报环节以虚增的方式向主管部门谎报机组装机容量、年度供电量、年度供热量的数值,就有可能在配额分配环节免费获得更多配额。

目前碳排放配额的分配方式以免费分配为主,地方生态环境主管部门根据前述计算方式确定本行政区域内控排企业的配额,并直接在注册登记系统中将相应配额发放至企业账户内。

由于碳排放配额在发放给企业之前具有公共财物的性质,这种由政府直接向企业免费发放配额的方式实质上属于财产权无偿划拨,类似于国有产权的无偿划转。那么控排企业基于非法占有配额的目的,通过实施编造虚假材料多报实际用电量等数值的欺骗手段,使负责核算的政府主管部门陷入错误认识,并基于这种错误认识向其分配了超出企业实际应得部分的配额,所涉数额较大的,构成诈骗罪。如果控排企业为了通过政府核算,向政府主管部门工作人员行贿的,还可能构成行贿罪或贪污罪的帮助犯。

2、排放量诈骗

根据目前我国碳排放权交易市场的相关规则,控排企业要在履约周期内向政府主管部门清缴不低于其上年度温室气体实际排放量的配额。若控排企业的温室气体实际排放量大于其获得的碳排放配额,则需要在交易市场中购买配额来实现履约义务;反之,若控排企业的碳排放配额在能完成清缴的情况下仍有盈余部分的,可以将多出的配额留存至下一年使用或直接在交易市场中出售。

因此,部分无法自行减排又拒绝购买配额的控排企业为了逃避履约义务,可能会伪造排放报告,谎报温室气体实际排放量。《碳排放权交易管理办法(试行) 》第二十五条明确了控排企业负有公开年度温室气体排放报告的义务。若控排企业违反该告知义务,隐瞒实际排放量,并通过这种欺骗手段使政府主管部门陷入错误认识,从而减少自己的排放成本,获得消极的财产性利益,可能构成诈骗罪。

(二)政府主管部门工作人员的犯罪行为

各级生态环境主管部门在碳排放权交易市场中扮演着监管者的角色,其工作人员在交易过程中可能会涉及贪贿类犯罪或渎职类犯罪的风险。

相关主管部门工作人员的贪腐行为在其履职的每一个环节都有可能发生。以配额分配环节为例,如果负责配额核定与分配的主管部门工作人员收受控排企业贿赂或与其达成事后分利的共谋,在明知企业上报的机组数据或实际供电(热)量数据是虚假的情况下,仍旧让其通过审核,从而使控排企业能够骗得额外的排放配额。那么该工作人员既可能构成受贿罪或贪污罪,同时又可能构成诈骗罪的帮助犯,择一重罪论处。同样地,如果主管部门工作人员在核查企业上报数据的过程中因为疏忽大意怠于履职,从而没有发现控排企业上报的机组参数等数据与实际不符,导致碳排放配额超发和公共环境资源受损,如果损失重大的,可能构成玩忽职守罪。

(三)第三方技术服务机构的犯罪行为

为了确保市场秩序的稳定、实现对市场的有效监管,碳排放权交易过程中的每个环节都需要以相关报告作为重要依据;同时,由于交易体量庞大以及编制报告、检验检测对专业知识的要求很高,控排企业和政府主管部门往往通过购买服务的方式委托第三方技术服务机构出具相关报告。

第三方技术服务机构需要对自己出具的核查报告、排放报告、检测报告的真实性、准确性负责,如果存在报告结果不实等问题,则需要承担相应的责任。第三方技术服务机构编制排放报告、检测报告与进行环境影响评价、环境监测等行为具有同等性质。

如果相关人员故意提供虚假的证明文件且情节严重的,应当构成提供虚假证明文件罪;若同时具有非法收受控排企业财物的行为构成受贿罪或非国家工作人员受贿罪的,择一重罪论处。如果相关工作人员不具备主观故意,但是在出具文件时存在重大过失,严重不负责任且造成严重后果的,可能构成出具证明文件重大失实罪。

四、结语

碳排放权交易作为一种新兴交易模式,在交易监管和责任承担方面的规则必然需要经历从粗放到精细的发展过程。在现有以行政处罚为主的单一追责机制的基础上,将追究刑事责任作为补充规制手段,实现追责体系的阶层化,以更好应对实践中出现的种种乱象,构建稳定和谐的市场秩序。

随着规范体系的完善,还应当将碳排放权交易中的碳金融交易和服务纳入证券、期货、基金等金融监管体系,在碳排放权交易的规制体系中引入内幕交易罪、泄露内幕信息罪、利用未公开信息交易罪等刑事责任,将交易机构从业人员也纳入规制范围内。

除了控排企业、政府主管部门工作人员、第三方技术服务机构工作人员以及交易机构从业人员可能涉及的刑事犯罪以外,从碳排放权交易中衍生出的刑事犯罪还包括以碳资金、碳期权等碳金融衍生品投资为名实施的集资诈骗、入侵交易系统或他人交易账户窃取配额等。

在用刑事责任填补规制措施空白的同时,应当重视刑法自身的谦抑性,将刑罚作为最后的惩罚手段,坚守刑事责任的边界。

注释

[1] 《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》中的配额核算公式为:机组配额总量=供电基准值×实际供电量×修正系数+供热基准值×实际供热量。

参考文献

[1]生态环境部.生态环境部公开中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例(2022年第一批突出环境问题),(2022-03-14),[2022-03-18].

.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202203/t20220314_971398.shtml.

[2] 曹明德.中国参与国际气候治理的法律立场和策略:以气候正义为视角[J].中国法学,2016,(01):29-48.

[3] 何鹰.我国碳排放权交易立法规制思考[J].华南师范大学学报(社会科学版),2018,(02):157-158.

[4] 碳交易网.中国碳排放权交易的市场现状,(2021-04-01),[2022-03-16].

/tanguwen/2021/0401/77294.html.

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