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近日,深圳市第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《深圳经济特区成品油监督管理条例》(以下简称《条例》),《条例》自2023年9月1日起施行。事实上,自《成品油市场管理办法》于2020年7月被废止后,包括江苏、湖北等多地也出台过成品油相关管理办法和制度规定,但深圳是第一个对成品油管理完成立法的地区。
《条例》旨在加强成品油监督管理,规范成品油经营和使用,促进成品油行业健康发展,保护和提升大气环境质量。在业内人士看来,深圳市开展先行先试立法,填补成品油监管领域立法空白,构建科学高效的成品油监管体制机制,将为成品油监管提供有力的法治保障。
填补成品油监管立法空白
据《中国能源报》记者了解,当前,国家层面尚无关于成品油监管的专项法律法规。早在2019年,国务院下发《关于加快发展流通促进商业消费的意见》,提出取消成品油批发仓储经营资格审批,下放零售经营资格审批至地市级人民政府。2020年,为进一步落实国务院有关成品油流通管理“放管服”改革工作,商务部废止《成品油市场管理办法》等规章。
“制定《条例》是填补立法空白,为成品油监管提供有力法治保障的需要。”深圳市人民代表大会常务委员会在政策解读中指出,“成品油监管工作无章可循、无法可依,实践中各地主要通过成品油行业专项整治工作方案、打击非法成品油专项整治行动方案等政策文件开展成品油市场监管,难以形成规范的闭环管理。”
具体来看,《条例》共六章三十九条,包括总则、成品油经营管理、成品油使用管理、监督管理措施、法律责任以及附则。重点针对成品油经营使用环节监督管理工作中存在的问题,建立智慧化监管模式,规范成品油经营使用行为,构建协调统一、科学高效的成品油监管体制。
“《条例》具有较强的创新性、操作性和实用性。一方面,明确管理部门职责、落实企业主体责任,并构建可追溯管理体系和信息平台制度,整体目标明确、职责清晰、措施到位。另一方面,明确定义成品油经营典型性违法形式,压缩违法经营者偷换概念的空间,同时明确处置流程和罚则,尤其是部分条款处罚上限提高到20万元,具有较强的威慑力。”长期从事成品油市场研究的业内人士丁彦对《中国能源报》记者指出。
监管跟不上“放管服”改革进程
事实上,过去几年,成品油领域“放管服”政策的密集出台,在加快成品油市场全面开放和市场化步伐的同时,也为成品油市场监管带来更大的挑战。
“当前制度体系最大的问题是部门管理职责交叉,尤其是跨部门管理导致流程凌乱,造成事中事后监管跟不上‘放管服’改革进程。”丁彦表示。
商务部石油流通专家尹强对《中国能源报》记者表示:“‘放管服’后,新增加了许多成品油经营企业,成品油市场出现了一些乱象。地方政府和相关部门虽然也重视这个事,开展了一系列清理行动,但是规模和力度都远远不够。”
成品油领域违规违法事件在现实中有诸多案例。例如,江西省南昌市新建区警方近日成功侦破的一起特大生产、销售伪劣成品油犯罪案件中,犯罪团伙从安徽、山东等地购买桐油、蜡油等原料油,在偏僻民房内秘密勾兑伪劣柴油,以低于市场价售卖,涉案金额1.2亿元。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦锋认为:“成品油市场发展仍存在着一些老问题。一是仍存在无证经营等监管盲区,因体制机制还有不顺使得市场监管和执法的关系不清晰;二是有些违反行业监管要求后处罚力度偏弱、与违法收益不成比例;三是市场退出机制还不明晰,导致部分违规加油站难于彻底关停。与此同时,新形势也带来一些新变化。其一,批发仓储监管在一些地方明显滞后,违法经营行为有所增加;其二,省级部门监管力量弱化,使得加油站建设突破规划现象时有发生;其三,事中事后监管急需进一步强化,以跟上改革发展新要求。”
推动监管措施创新
成品油监管相关立法正逐渐引起重视。作为重要的传统能源行业,在全国层面上,行业法律法规体系并不完善,行业管理和消费税征管机制依据主要为各类行政规范性文件,缺乏相应的法律规范,成为行业高质量发展的最大短板。广东省于去年底发布的《广东省十四届人大常委会(2023—2027年)立法规划和2023年度立法工作计划(公开征求意见稿)》中,列出的2023年至2027年立法规划项目有97件,其中就包括广东省成品油流通管理条例,广东以及深圳的先行先试,为国家层面的成品油立法工作提供了生动的实践范例。
另据了解,江苏省已经于2021年末以政府规章的形式,发布《江苏省成品油流通管理办法》;当前商务部也正在制定《成品油流通管理办法》,以加强成品油行业监管。
值得注意的是,立法的同时,监管措施的创新也成为重要内容之一。
深圳市此次《条例》就明确规定要进一步创新监管措施,以智慧化手段打破信息壁垒,强化全链条监管。
“建议将数字赋能、建立行业管理平台作为强制性措施写入相关法律法规中,以解决行业管理抓手问题。”丁彦表示,“大力鼓励和推动‘互联网+’管理平台建设,加强企业日常监管,打破部门‘数据壁垒’,打击销售作弊等违法行为,推动行业征信体系建设。”
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