观澜 | 尹明：“三层次”能源安全观及对我国的战略启示

党的二十大报告提出：“贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程。确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”。能源是国家运转与发展最重要的物质基础，能源安全是国家的生命线。在俄乌冲突影响持续外溢，美国持续推动自身及其盟友与中国“脱钩断链”的大背景下，能源安全有哪些新变化？对我国有哪些战略启示？这些都是值得深入研究分析的重大问题。

能源安全新变化及“三层次”能源安全观

能源安全的新变化

自从上世纪七十年代石油危机爆发，人们对于能源安全的研究和认识不断扩展与深化，但目前尚无统一认识。例如，国际能源署（IEA）提出以稳定原油供应和价格为中心的能源安全概念；联合国开发计划署（UNDP）提出，能源安全是一种以合理的价格保证能源的持续供应，从而支撑工业和经济正常运转的状况；也有人将能源安全的概念延伸至能源供应链和能源基础设施的安全，甚至还包括了生态环境的可持续性等。人们对于能源安全的多样理解，也说明能源与人类社会的紧密联系。

当前，新一轮经济全球化发展在阻力中艰难前行，世界经济在疫后艰难复苏，俄乌冲突对国际地缘政治、国际能源市场与供需格局带来深远影响，国际产业链、供应链不断被破坏，能源、粮食大宗商品供应，国际经贸规则和体系受到严重冲击。特别是在俄乌冲突中，能源领域被开辟成为“第二战场”，油气成为美欧制裁俄罗斯的重要工具，甚至跨境油气基础设施也成为攻击、破坏的目标。能源安全已成为国家安全的重要组成部分。在俄乌冲突及其影响持续外溢的大背景下，能源安全具有了更多的地缘政治对抗属性，能源产业链、供应链上的任何环节都可能成为打击对象，国际法、国际惯例、市场规则和道德责任已经无法真正约束对能源领域的打击目标和打击方式的选择。

深入分析后发现，能源除了商品属性外，被赋予了更多的政治属性、金融属性和对抗工具属性；能源安全从经济、技术、供应链、产业和生态等多维度影响国家总体安全。下表从目标维度、客体、主体、空间、手段和内容维度对传统的能源安全和新的能源安全进行了比较。

表 能源安全的新变化汇总表

以上分析表明，能源安全对抗已经从外在表现和内在本质两个方面都发生了深刻变化。

从外在表现看。新的能源安全对抗日益呈现出打击对象扩大化、主体对抗尖锐化、攻击手段多样化等变化。新的能源安全对抗已经从境外能源供应链和国际能源市场，逐渐延伸到境内能源产业链、产业体系、国际收支、社会稳定、国家主权和政权稳定等。

从内在本质看。传统能源安全的要求主要是确保自身能源供给安全，而现代能源安全的本质要求更加强调自身能源产业链（包括资源供给、系统运行、能源价格、产品销售与能源科技、能源战略等）的任何关键环节或现阶段无法替代环节都不被外部势力控制。

对于像中国这样的能源资源需求量大、持续发展时间长的新兴经济体而言，确保能源安全的核心要求就是自身能源命脉不能被外部势力所掌控，做到“能源的饭碗必须端在自己手里”。在充满不确定性的国际环境中，我国任何时候都要将能源资源本土保障能力保持在一个较高水平，确保本土有足够的能源资源储备、生产、输送能力和对国际能源资源的本土替代能力，确保新能源关键技术的高自主化，确保能源资源战略储备体系完善。

“三层次”能源安全观

从以上变化可以看出，影响能源安全的因素更多更广了，对能源安全的本质要求越来越高，对能源产业链上下游和供应链各环节的协同性、对境内能源应急保供能力都提出了新的更高要求。现代能源安全至少包含三层含义：

第一层次是在国际能源领域（包括市场、境外通道等）有限冲突情况下，本国能源产业链供应链要高度自控，确保其不被外部敌对势力掌控或轻易破坏。第一层次是以确保自身能源可靠供给或价格可承受为目标的能源安全，简称“能源供给安全”。能源供应安全对抗是以影响能源国际市场的供需和价格为主要手段，辅之以控制或破坏能源国际重要运输通道等手段，以获得更多的能源相关利益。能源供应安全属于国际能源市场安全。

第二层次是在国际冲突加剧，影响从能源领域向经济社会领域延伸情况下，本国能源产业链供应链应具备足够韧性，有能力（本土资源保障、储运销用能力）确保经济体系正常运转。第二层次是以确保自身经济体系、产业体系安全为目标的能源安全，简称“能源经济安全”。能源经济安全对抗是通过深度破坏对手国家的能源产业链供应链为手段，实现削弱其产业竞争力和经济发展能力的目的。能源经济安全属于国家经济安全范围。

第三层次是在国际冲突加剧到呈现为战争形式情况下，本土能源产业链供应链在遭受严重打击和破坏后，仍有能力保障国防能力、关键基础设施和战略产业用能。

第三层次是以确保自身国防安全为目标的能源安全，这属于最高层次的能源安全，简称“能源国防安全”。能源国防安全对抗通常采取一定规模和强度的军事打击手段直接摧毁对方的能源关键基础设施，削弱对方的国防保障能力。能源国防安全多是与战争相关联，属于国防安全范围。

第一层次的能源供应安全和第二层次的能源经济安全属于和平时期的能源安全，通常可采用外交手段、谈判方式化解。第三层次的能源国防安全侧重于战争时期的能源保障，具有供给手段极端、破坏效果显著、影响广泛而深远的特点，因此，不能用常规战略、策略思考分析，需要放到国防体系中整体考虑和系统谋划，需要国防、能源、科技、工业、运输等多领域协同。因此，本文重点讨论的是能源供应安全和能源经济安全。

采取“三层次”能源安全观，仅仅围绕能源安全问题的，有助于将能源安全概念更加具体化和场景化，有助于根据能源安全问题的性质、动因、影响的不同，提出更具针对性、操作性的规避方案和预防消除策略，避免了脱离实际地谈论和分析能源安全问题。

需要注意的是，现代能源安全特别强调高韧性的能源产业链供应链，而“韧性”是一个整体性效果描述，需要进一步细化和具体化。在能源资源方面，韧性重点体现为从境内或其他来源对进口高风险能源的可替代性；在储运调配方面，韧性重点体现为储备能力强，调配及时科学，管网运行可靠性高；在用能方面，韧性重点体现为战略性关键行业企业用能有保障，用能系统灵活性高、调节性强，可与供给侧高效互动。

能源的属性日益复杂化，能源安全相关议题已经从能源行业性对抗，发展到国家经济和产业对抗，进而成为军事、国防、地缘政治对抗的重要载体。这给我国带来重要的战略启示。

启示一：筑牢国家能源供应和能源经济安全“防火墙”

从国家安全的角度，判断一个国家的能源安全水平高低，关键是看其能源产业链供应链是否存在被外部势力所控制或影响的环节。维护供给和能源经济安全的核心任务就是，确保自己的能源产业链供应链不受制于人。这也是和平时期能源安全的核心要求。

在和平时期，这个核心要求往往被自由贸易和市场经济中的“规则”所弱化，甚至所掩盖。2022年2月24日的俄乌冲突爆发后，能源被贴上了政治标签和战争符号，能源领域成为美、欧、北约与俄对决的没有硝烟的战场。在能源对决中，重大能源基础设施遭到攻击和人为破坏、油气交易价格被人为限制、综合实施结算保险金融制裁措施，以此实现减少敌方国际收入、削弱其对军事行动庞大消耗的支撑作用、制造社会和政治混乱等目的。市场规则、契约精神和市场经济所倡导的“信任、信用、信誉”被抛到一边。

另一方面，市场是在一定和平条件下，被规则、机制所包装的市场各参与方之间实力较量的场所。市场是在和平条件下依靠规则、机制运转的，而规则、机制也是各方势力采取和平或文明方式较量的结果，但是在国家安全受到威胁的情况下，这些市场规则和机制可以随时被撕毁。因此，在当前充满不确定性的国际环境下，提高自身综合实力和抵御风险的韧性和快速修复能力，一定要把能源命脉握在自己手里，才是能够确保能源经济安全的主线逻辑。

国际政治风云变幻无常，需要未雨绸缪，长远谋划。俄乌冲突尽管已经深刻改变了国际能源供给格局，俄罗斯实施能源东向转型，加大与我国的能源基础设施互联互通和年输送规模。但是国家间利益纷争常有发生。从发展趋势看，俄乌冲突已严重破坏了俄罗斯的经济体系、产业体系和科技创新能力，在未来一个时期（十年或二十年），我国会成为俄罗斯能源资源产品的主要目标市场之一。为了获得更多的经济利益，俄罗斯有可能通过影响供给量、价格等方式获取更多利益，影响我国能源供应安全。因此，我国需要继续坚持进口能源来源多元化，结合国际地缘政治、国际市场变化等因素，合理进口俄能源，将俄罗斯能源资源纳入我国多元化进口能源体系之中，而不能形成我国过度依赖俄罗斯能源的局面；增加中俄两国本币交易规模，加强经贸、制造业、科技、农业、矿产业等方面合作，推动双方在深化多领域互利合作的同时，增加政治互信，筑牢我国能源供应和能源经济安全的“防火墙”。

启示二：持续加强和完善我国能源产业链供应链韧性，是提高我国和平时期能源安全的关键

能源供应链已成为国际冲突中的优先“攻击目标”之一

过往的三次石油危机和其他能源市场冲突事件表明，国际油气资源供应链仍然是最容易被外部势力控制甚至破坏的环节。油气能源资源属性日益复杂化，破坏对方的能源安全已成为阵营对抗、打击对手的重要手段。可国际化交易的油气能源大宗商品具有了更多的政治属性、意识形态属性、武器工具属性。当前能源安全的重点已从“能不能买得起”的单纯市场问题，转化为“能不能买得起”与“能不能运回国”的综合性问题。

油气对外依存度是衡量一个经济体能源安全的重要指标。近年来，我国油气对外依存度处于高位，图1给出了我国近年来油气煤对外的依存度。2021年，我国进口石油总量的92%是通过海运。除巴西和俄罗斯外，其余五大原油进口国的航运路线均需通过印度洋和马六甲海峡。印度洋、马六甲海峡是我国最重要的能源运输通道，具有较大的通道安全风险。近中期，我国的油气能源资源进口通道和高对外依存度是我国能源安全的“软肋”。我国作为全球最大的能源消费国在注重国际市场开发的同时，应该加强本土油气资源的勘探开发力度，实施增储上产，不断完备自己的能源供应链。

图 中国石油、天然气、煤炭近年的对外依存度（来源：国家海关总署、国家统计局、国家能源局）

重视新能源关键矿产产业链和供应链调整带来的影响

新能源发展相关的永磁发电机、动力电池、储能装置等与稀土、锂矿、镍钴锰等关键矿产资源紧密相关。随着新能源的快速发展，全球围绕新能源产业关键矿产供应链和核心技术的国际竞争与合作日渐活跃。我国的新能源产业关键矿产储量并不丰富，金属矿产中仅锂矿占比超过全球的10%，其余金属矿产储量均低于6%。我国是全球新能源装机存量和增量规模最大经济体，也是全球最大的稀土供给国和动力电池供应国，因此，非常有必要关注新能源关键矿产对外依存度风险和供应链国际动态。

近年来，欧美正在加紧重构新能源关键矿产供应链。2022年9月欧盟委员会主席宣布《欧洲关键原材料法案》（European Critical Raw Materials Act），旨在确保锂和稀土等关键矿物的供应安全。同时，美国正抓紧推进能源关键矿产国际联盟和“矿产安全伙伴关系”，打造将中国排除在外的新的能源关键矿产供应链。

在此背景下，我国应重视利用好国际国内两种资源。在国际上，积极开拓新能源关键矿产上游市场，从股权、贸易、市场等多方面开展资源国的务实合作，加强与欧盟等主要经济体的交流与合作。在国内，加强陆上和海上新能源关键矿产资源勘探和资源储备，加强关键矿产产品回收再利用，加强关键矿产资源相关技术研发创新，重视知识产权与核心技术保护。

启示3：重视提高我国能源本体安全性和外部安全性

油气是当今全球可标准化、规模化交易的大宗商品，我国作为全球原油、天然气进口量最大的国家，能源安全既深受国际能源市场、国际通道影响，又与国内能源勘探开发能力、储运炼化能力和能源科技装备水平紧密相关。因此，加强我国的能源安全水平需要将境内能源本体安全和境外能源外部安全统筹谋划。

提高能源本体安全性，是确保高水平能源安全的根基

能源本体安全性是指一个国家对其境内的能源产业发展和能源供给的自主可控水平和安全可靠程度。能源本体安全涉及能源战略、战略性能源资源、关键矿产资源、能源关键基础设施（如炼油厂、发电厂、油气管网、电力网络及相关信息通信设施等）、能源储运设施（重要的铁路、航运、公路和储气库等）、境内能源市场、能源使用等。通常，一个国家能源内部安全更多是与本土安全体系、安全保障力量有关。对于能源本体安全，一个国家可以采取行政政策、市场机制、应急措施调控等多种类措施和手段。一个国家境内能源供需关系和能源产业发展水平、管理水平，也决定了其对国际能源市场的依赖程度和能源产业链供应链的脆弱性，也是决定该国能源安全水平的主要方面。

对于我国而言，加强能源本体安全的关键是要坚持先立后破，大力加强能源“五力”建设，积极稳妥推进能源绿色低碳转型。一是加强本土能源资源的保障能力，加大油气勘探开发，增产上储，确保本土油气资源量与产量、储备规模同步增加；二是加强煤炭清洁高效利用能力，保持煤炭生产能力稳定，积极开展“三改联动”，重点推进“沙戈荒”风光大基地配套煤电；三是加强清洁能源多元发展能力，积极推进中东部分布式可再生能源与工业、建筑、交通等融合发展，加强远海风电开发利用，因地制宜发展生物质能、地热能，鼓励重视“源网荷储”集成一体化发展；四是加强能源产供储销体系建设能力，突破体制机制障碍，建立适应高比例新能源发展的市场机制，充分利用数字化智能化技术赋能，提高能源全环节运转效率与发展质量；五是发挥制度优势，大力加强统筹能力，统筹推进东西部协同发展，统筹推进煤炭与新能源的优化组合关系，统筹推进能源转型与产业转型的关系，统筹发挥好有效市场与有为政府的关系。

提高能源外部安全性，是提升能源进口国能源总体安全水平的重要措施

能源外部安全性是指一个国家对境外能源的获取能力、议价能力和归国能力的总称。能源外部安全主要涉及境外能源资源获取能力、议价权、运输通道和运输船只、境外管道、境外电力设施等相关安全问题。通常，一个国家的能源外部安全的薄弱环节、不可控环节越多，越容易遭受打击，是影响国家安全的主要方面。能源外部安全和本土安全之间通过国际能源市场、供应链和基础设施三种主要途径相互联系和影响。在当前充满不确定性的世界，我国需要比以往更加重视能源安全问题，应大力提高本体能源安全，夯实安全基础，加强军事保障能力与远洋航运能力，提高人民币国际化水平，加强与重要能源生产国、过境国的政治互信和经贸关系，积极拓展国际新市场，建立境内国际能源交易中心，参与和引导国际能源市场规则制定与完善。

启示4：将行业层面的“能源替代”上升为“能源备份”国家战略

“能源备份”是一种未雨绸缪的主动防御，是基于安全性、经济性、可持续性的权衡做出的理性决策。“能源备份”更加强调战略性能源资源的来源多元化——国内、国外以及国外不同来源，更加强调能力建设——非正常状态下（如发生地缘冲突造成“被断供”、被别国用于“讹诈”和威胁的时候）的能源系统的快速转换能力、关键卡脖子技术的突破能力、核心用能系统的自主控制能力。

将“能源替代”定位于在“能源备份”基础上的对高风险能源、高碳能源的舍弃，在能源安全的前提下，能源更清洁、经济成本可承受。“能源备份”是在为“能源替代”做技术、市场、政策等方面的准备，是发展能力、发展空间和发展信心问题；“能源替代”是手段，是低风险能源、低碳能源对高风险能源、高碳能源的实实在在的取代，是转型问题。“能源替代”如果没有很好的“能源备份”基础，将很难取得好的效果。

因此，统筹能源发展与风险，并不是简单的“能源替代”，至少包含两层含义：首先是统筹两个“备份”——能源资源上的来源备份、终端使用上的基于低风险能源的技术路线备份；其次是在技术与经济可行情况下的低风险、低碳能源技术路线对基于高风险、高碳能源技术路线的替代。

从能源经济安全角度，我们应该更加重视具有战略意义的“能源备份”工作。

在能源来源方面，应该强调“来源备份”。在提高自身油气等资源生产能力、增加勘探开发力度的同时，通过来源的多元化实现国内与国外之间互为备份、国外不同来源地之间互为备份。在非正常情况下，“备份”可以被迅速激活，化解面临的问题与风险。

在能源使用方面，应该强调“技术路线备份”。处于对“被断供”和“被政治化”风险的考虑，将我国主要能源分成高风险、中风险和低风险三类。我国在做好“来源替代”准备的同时，应该加快基于低风险能源技术路线对基于中高风险能源技术路线的备份（不是绝对的替代，而是在技术、经济可行情况下的替代），形成面向终端用能（如工业生产用能、交通用能、采暖用能等）的基于不同风险等级能源的差异化技术路线协调发展的用能新格局，并形成与之相适应的能源供需、交易新机制。

在当今充满不确定性的国际形势下，能源安全已经发生了一系列深刻变化，能源包含了商品属性、政治属性、金融属性和对抗属性，能源安全正在从能源供应安全向能源经济安全甚至能源国防安全不断延伸。俄乌冲突深刻影响了能源国际市场、能源国际格局，也深化了我们对于能源安全的认识：牢守能源安全底线，持续加强我国能源产业链供应链，大力加强能源“五力”建设，积极稳妥推进能源绿色低碳转型，将能源清洁替代上升为“能源备份”国家战略。

对于能源供应安全和能源经济安全，要区别开来，既不能一说能源安全，就如洪水猛兽，如临大敌，草木皆兵，影响了正常生产生活；也不能放松警惕，任由经济安全或国家安全风险敞口。我国应在牢守能源经济安全底线的前提下，加强能源供应安全风险预防和应对，持续提高我国能源产业链供应链韧性，夯实本体安全基础，坚持开放性经济体系，加强国际合作，维护好外部安全环境。

对于能源国防安全，我国应结合当前地缘政治斗争形势和发展研判，建立国家层面跨部门机制，系统调研分析，制定多场景预案，研究编制能源国防安全战略，着力打造由能源供应安全、能源经济安全和能源国防安全共同构成的“三层次”国家能源安全体系。