第八届全球海上风电大会 | 徐伟：对风电用海的几点建议

2023年6月28日-29日，第八届全球海上风电大会在河北省唐山市举行。此次大会得到了唐山市人民政府的大力支持，由远景能源与《风能》杂志共同承办，中国华能集团、中国大唐集团、国家能源集团、国家电力投资集团、中国广核集团、中国长江三峡集团、中国节能环保集团、华电新能、华润电力、广东省能源集团、申能集团战略合作；金风科技、明阳智能、电气风电、东方风电、中国海装、大金重工、阳光电源协办。1200位来自国内外政府部门、电网公司、海上风电产业链企业、金融保险服务商以及研究咨询机构的高层领导和资深专家参加了此次会议。

海域海岛环境科技研究院董事长徐伟在题为“中国海域开发的特点、风电用海政策及其沿革”的主题演讲中，深入分析了中国海域开发利用的特点，以及风电用海政策的演变，并针对风电用海提出了六点建议：走向更远更深，实现融合发展，做到集中布局、集约利用，重视环境评估及跟踪监测，做好纳规前选址专题研究，及时开展风电用海补充论证。

海域海岛环境科技研究院董事长 徐伟

以下为徐伟演讲的主要内容：

我的演讲分为三个部分：第一部分是介绍我国海洋空间资源及开发特点，这是相关政策制定的大背景。第二部分是阐述我国风电用海政策及其沿革，主要讲我国风电用海政策发生过哪些变化。第三部分是关于风电用海的主要建议。

一、我国海洋空间资源及开发特点

我国毗邻的自然海域包括渤海、黄海、东海、南海和台湾以东海域，根据联合国海洋法公约，我国主张管辖海域面积约300万平方公里，内水和领海面积约38万平方公里。风电向专属经济区延伸，海洋空间资源将成倍增加。未来，一旦在专属经济区进行开发，海上风电将大有可为。

我国海洋滩涂面积约为2.16万平方公里。其中，海岸带滩涂为2.00万平方公里，海岛滩涂为0.164万平方公里。

普查结果显示，我国共有海岛11000多个，海岛总面积约占我国陆地总面积的0.8%，无居民海岛约占全部海岛数量的96%，浙江、福建、广东的海岛数量位居前三位，呈现南方多、北方少，近岸多、远岸少的特点。

我们开发海上风电时会遇到很多困难，尤其在北方做海上风电规划时，选址难度很大。我国有约400万公顷海域被确权使用，近岸海域几乎被密密麻麻占用了。我国是世界上海洋开发强度最高的国家，用海拥挤，全国10%以上的海域已被确权。而且海洋开发空间分布不平衡，近岸海域大部分区域被占用，北方使用的比南方多。

我国海上港口在世界上占非常重要的地位。在全球港口前二十强中，中国占据15个。天津、唐山、黄骅都是全球排名前二十的港口，运输非常繁忙。运输离不开航道、锚地等，对海上风电开发产生很大影响。

此外，还有捕捞和养殖，我国养殖占全球的56.7%，捕捞占全球的约15%。从这些数据可以看出，我国海洋开发程度很高，海上风电新增项目很难选址。

二、我国风电用海政策及其沿革

我国是海洋开发强度特别大的国家，尤其近海，在此背景下了产生控制开发和严格管理的政策。我国有不少与风电用海相关的政策，主要是《海域使用管理法》《海洋环境保护法》《港口法》等。国家能源局、自然资源部等也出台过一些专门的风电用海政策，从2010年的《海上风电开发建设管理暂行办法》，到《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》《自然资源部办公厅关于进一步规范项目用海监管工作的函》，对海上风电开发进行了严格的管理，并且鼓励深远海开发。此外，还有相关的技术标准，需要在风电开发过程中予以执行。

目前，我国风电用海申请主要涉及三项许可：海域使用申请、海洋环境影响评价核准、电缆管道许可（路由勘察许可、路由铺设施工许可）。在海域使用申请方面，对于不改变海域自然属性700公顷以上的项目用海，需要报国务院审批。700公顷以下的项目用海，不需要报国务院审批，但它的海底管道需要由自然资源部各海区局审批。如果管道长度超过2公里，就需要在相应的海区局申请路由勘察许可等。

关于海域使用论证，2023年7月1日开始实施的《海域使用论证技术导则》国家标准，会对海上风电开发产生很大的影响，其中增加了海洋环境调查的内容。新导则对电磁噪声的影响提出了新的要求，打算申报的海上风电企业必须关注这个问题。同时新导则对季节性的要求降低了，可以在夏季进行调查，只是调查的内容不一样，这同样是一个很重要的方面。

海上风电的海底电缆、海上风电机组、海上升压站、陆上集控中心和陆上地埋电缆，涉及了不同的用海类型及用海方式。根据海上风电项目所在海域的等别、用海方式、用海年限，确定海域使用金的征收数额。我国海域使用金征收标准划分为6个等级，以县、区为单元，同一等级下结合各类用海方式征收不同的海域使用金。比如，三等海域的透水构筑物为3.23万元/公顷·年，各个等级海域的海底电缆管道的用海价格均为7000元/公顷·年。

前面提到过海上风电用海的审批权限，用海面积700公顷以下的项目用海由省及以下地方政府部门进行审批，超过700公顷的项目用海报国务院审批，国管海域由国务院审批，海底电缆管道铺设路由调查勘测、铺设施工由自然资源部及海区局审批。最近，为了简化审批流程，自然资源部印发了《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》，提出优化海底电缆管道路由调查勘测、铺设施工和项目用海审查程序。报国务院审批的海底电缆管道项目，海底电缆管道铺设施工申请可与项目用海申请一并提交审查；路由调查勘测报告与海域使用论证报告可合并编制，路由调查勘测申请审批程序仍按原规定执行。国际通信海缆项目取得路由调查勘测批复文件，即视同取得用海预审意见。

从2010年到2020年，随着海上风电的发展，相关的管理政策发生过很多变化。从最初通过国家海洋局、国家能源局的文件规范海上风电开发，提出“双十”原则，到2016年提出在线环境监测、后评估等，对海上风电项目的开发规范逐渐严格。随着后来海上风电项目建设越来越多，出现的问题随之增多，包括与军事、养殖、通航、海事、探矿权、采矿权的矛盾。相应地，从国家到地方专门针对这些问题出台过很多政策，里面有几点需要大家关注：

一是海上风电监管。其中的重要一点是海上风电项目海域使用后评估，这是风电企业按照海上风电管理政策必须要做的工作，江苏有海上风电项目海域使用后评估报告编制参考大纲，这是自然资源部要求的一项重要任务，但很多企业并没有开展过。同时，2022年4月自然资源部办公厅印发《关于进一步规范项目用海监管工作的函》，要求风电场用海的生态环境监测数据，在海域使用论证信用平台上提交。很多企业没有做这项工作，希望各家企业能够认识到文件的重要性，按照要求在网站上提交生态环境监测资料。此外，《国家能源局关于进一步加强海上风电项目安全风险防控相关工作的通知》《自然资源部办公厅关于做好海上风电用海有关问题处置工作的通知》，都值得我们关注。

二是深远海风电开发。近几年，从国家到地方出台过一系列政策，对深远海风电开发持鼓励态度。深远海风电项目的开发规避了近海风电项目开发遇到的矛盾，对环境影响较小，应该获得大力支持。

三是立体确权。2017年，中办、国办联合印发《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》，提出研究建立海域使用权分割转让制度，明确分割条件，规范分割流程。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（中办发〔2019〕25号）、《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（国办发〔2021〕51号）提出“探索海域使用权立体分层设权”。自然资源部《关于推进海域立体设权工作的通知（征求意见稿）》提出，坚持分类管理、适度兼容。分类实施海域立体设权，优先保障海域基本功能，合理确定兼容用海类型，确保各类用海活动影响和风险可控，着力提升海域资源精细化管理水平。同时，各省也陆续出台了关于立体确权的政策，主要是针对光伏用海，但风电用海也适用。此外，《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）、《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号），提出进一步简化落地项目海域使用论证要求，优化海底电缆管道路由调查勘测、铺设施工和项目用海审查程序等，对保障风电用海将起到非常积极的作用。

三、风电用海的主要建议

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风电用海有其自身特征，包括：（1）用海立体化和网络化。（2）占海面积大，确权面积小。按照管理要求，10万千瓦占用16平方公里的控制指标计算，一般一座30万千瓦的风电场要占用面积50平方公里，确权面积只有3到5平方公里。在这种情况下，很多资源管理部门或海洋管理人员会认为它是一种资源浪费，因此，要推动海域的立体开发。（3）具有明显排他性。为了防止船只碰撞风电机组或影响海底电缆，风电场内的大多数海域将无法继续开展捕捞、航运、军事训练等其他活动，具有明显的排他性。海上风电项目的排他程度与其管理方式直接相关。

在这里，针对风电用海提几个建议：

第一，走向更远更深。未来新建海上风电项目鼓励在深远海海域选址，大型央企有必要在深远海风电开发上下功夫。专属经济区具有巨大的开发潜力，专属经济区的审批一旦放开，空间资源将急剧扩大。

我们看到，各省都在努力推动深远海风电开发。比如，《广东省2023年海上风电项目竞争配置工作方案》明确国管海域预选项目15个，装机容量为1600万千瓦，再从中遴选出800万千瓦作为开展前期工作的示范项目。

第二，实现融合发展。很多人认为，海上风电项目用海存在资源浪费的问题。在这种情况下，应当鼓励实施新能源项目与其他开发利用活动分层立体开发，最大限度发挥海域资源效益。未来，可以探索在防波堤上，利用已经确权、已建设的海域，开发一些风电项目。此外，风电还可以与光伏、海洋牧场、休闲渔业、海洋观光、海上城市等进行融合开发，发展“海洋风电+海洋牧场”“海洋风电+油气开发”“海洋风电+制氢”等。

第三，做到集中布局、集约利用。鼓励建设海洋能源大基地、海上能源岛，将输电电缆通道与登陆点进行统一规划，使用单机容量更大的风电机组减少风电场占海面积，以此来减少开发的成本。

第四，重视环境评估及跟踪监测，这个非常重要。应当开展海上风电项目后评估；量化海上风电场的环境影响，用数据打消公众对于新能源项目环境影响的疑虑；促进利益相关方、管理部门支持海洋新能源后期的建设。在中国海域使用论证网上，需要风电企业、化工企业、石油开采企业等填报生态环境监测数据，希望相关企业重视起来。

第五，做好纳规前选址专题研究。在选择开发风电场之前，应该综合考虑资源开发利用现状、环境本底状况和海洋、环保、海事、交通、渔业等管理要求，预判行业监管对选址的意见，做好通航安全影响评价专题、用海选址专题报告、鸟类生态环境影响专题等，避免后期产生很多问题和矛盾，导致项目难以推进。

第六，及时开展风电用海补充论证。在海上风电项目建设中，批建不一致的问题普遍存在。涉及项目用海位置、范围发生变化的，必须办理项目用海变更手续。对于这方面，风电企业应当重视，不少企业因此受到过处罚。2016年，原国家海洋局印发的《关于进一步规范海上风电用海管理的意见》（国海规范〔2016〕6号），针对海上风电项目批建不一致的实际问题，明确要求沿海地方研究制定简化项目用海变更手续的程序和要求。