煤电容量电价机制：统筹我国能源行业安全与发展的“及时雨”

近年来，我国电力能源行业加速发展，能源结构绿色转型加快，特别是在今年新能源装机已经历史性超过煤电，电力现货市场建设也已经取得突破性进展。借鉴欧洲能源转型过快的经验教训，在我国能源行业发展的历史拐点，继《电力现货市场基本规则》及《关于进一步加快电力现货市场建设工作的通知》（以下简称813号文）印发之后，国家发展改革委、国家能源局印发的又一重磅文件——《关于建立煤电容量电价机制的通知》（发改价格〔2023〕1501号，以下简称《通知》），在最合适的时机、使用最合适的方式，稳固了我国新型电力系统建设及电力市场化改革前期工作的同时，统筹了我国能源行业的安全与发展，为后续两项工作的进行开启了新的篇章。

（来源：微信公众号“电联新媒”作者：刘连奇）

《通知》主要内容

《通知》主要内容全面，包含了“给谁钱、给多少、谁出钱、权责对等”四部分内容。

“给谁钱”是指明确了容量电价机制的实施范围。《通知》明确容量电价实施范围为合规在运的公用煤电机组，其中包含两层意思，一是受到容量电价机制补偿的机组必须合规在运，对于燃煤自备电厂、不符合国家规划的煤电机组，以及不满足国家对于能耗、环保和灵活调节能力等要求的煤电机组，不在容量电价机制的补偿范围内；二是当前只给煤电机组补偿容量电价，这是因为在当前技术条件下，火电是系统中集“电量、调节、平衡、容量”多种价值为一体的性价比最高的机组，提供有效容量能力最强、持续时间最长，并且为适应我国“富煤、贫油、少气”的资源禀赋特性，激励煤电发展可最大限度减少进口能源的依存度，能够全方位保障我国电力供应的安全。

“给多少”是指明确了容量电价水平的确定。定价标准是容量电价机制中最核心的环节，电价标准过高会起到过激励作用，可能导致煤电投资过热，扩大容量电费规模；电价标准过低则起不到激励新增煤电投资的作用，优化电力能源结构的作用有限。《通知》明确，当前煤电容量电价按照回收煤电机组一定比例固定成本的方式确定，固定成本实行全国统一标准的每千瓦330元，回收比例采取分步提升的方式确定，明后两年大部分地区设定为30%，煤电功能转型较快的地方适当提高，并且在两年后比例将提升至50%以上。电价水平分阶段设置不仅保证了容量电价机制实施初期市场的稳定，并且有效衔接了煤电的建设周期，大部分新增煤电投产后均能够获得50%的回收比例，表明了容量电价机制是经过综合思考及测算的科学政策，政策实施效果将得到极大的保障。

“谁出钱”是指明确了容量电费分摊对象。容量电价机制设置的目的是保障系统有效容量的充裕性，那么现在就有一个问题，即为什么要保障系统有效容量的充裕性。原因很简单，就是为了预防用户的最大负荷超过发电机组在该时刻总的发电能力，避免系统的供需不平衡造成停电、限电情况的出现。这里出现了很明显的经济关系，用户为了避免停电出现的损失，需要向发电支付费用以保障电力的持续可靠供应。容量电费由工商业用户分摊，既符合经济规律，也可以通过容量电费规模引导用户侧改变用电习惯，转移用电高峰负荷，与发电侧形成合力，共同为电力系统的安全稳定运行作出贡献。

“权责对等”是指明确了容量电费的考核机制。当前，容量电费按照发电申报的有效容量与容量电价计算确定，如果发电企业存在故意虚假申报行为取得不合理收益，不仅会影响容量机制的有效实施，出现“劣币驱逐良币”的现象，重要的是会引起系统有效容量的高估，在负荷高峰时段可能会有系统供需不平衡的风险。为了引导发电企业真实合理申报容量，在容量电价机制中引入了考核机制，对于无法提供申报最大出力情况的煤电机组，月内发生两次扣减当月容量电费的10%，发生三次扣减50%，发生四次及以上扣减100%，并明确要求制定煤电机组最大出力申报、认定及考核等规则，保证考核的真实性，维护容量电价机制的平稳有效实施。

《通知》选择了合适的时机

欧洲能源转型经验表明了我国新型电力系统建设离不开有效容量的保障，同时随着我国电价机制的市场化进程不断推进，电力商品的不同维度价值也需要进一步细分。《通知》的发布恰逢其时，在优化我国能源结构的同时，又细化完善了我国电价体系。

欧洲能源转型进程较早，并且在推动能源和经济绿色转型方面十分积极，想要一举摆脱化石能源，“押宝”倚重风电、太阳能等间歇性可再生能源，在减少化石能源的需求之前减少其供给，导致电力系统中“靠天吃饭”的可再生能源及“稳定支撑”的火电等电源比例失衡，造成了欧洲的能源保障体系脆弱，在极端气候冲击下电力供需出现严重的不平衡，使得电力市场价格飙升，爆发了严重的能源危机。以人为镜可以正衣冠，以史为镜可以知兴替。对比之下，我国能源转型之路与欧洲极其类似。近年来，我国不断减煤，对小型煤电机组实行清洁替代，煤电装机增速远不及新能源，特别是在去年我国来水偏枯叠加极端天气影响，出现能源供应紧张的情况，能源转型过快弊端初步显现。目前，我国新能源装机占比超过半数，历史性地超越煤电，也使得我国能源结构已经处于失衡临界点。立足习近平总书记“绿色转型是一个过程，不是一蹴而就的事情，要先立后破，而不能够未立先破”的重要讲话精神，需要容量电价机制来改变能源供应“靠天吃饭”的限制，保障能源的饭碗真正端在自己手里。

电力商品一般包含电量、调节、平衡、容量四个维度的价值，然而，不同类型电源提供的电力商品价值不同，但是在我国长期以来实行的单一制电能量电价机制下，各维度的价值“打包”出售，电力商品各维度的价值无法得到充分体现。电力体制机制市场化改革实际就是价格形成机制的改革，电价体系的细分进展也体现了电力市场体系的完善程度。当前，从我国电力现货市场试点省份市场运行经验来看，电力商品中，电量、调节价值可以通过电力现货市场来体现，平衡价值由辅助服务市场来体现，有效的容量机制需要通过容量成本回收机制来体现，所以，我国电价体系实际应为“现货+辅助服务+容量”。其中，电力现货市场和辅助服务市场在《电力现货市场基本规则》及813号文发布后，将会加快推进与完善，而容量成本回收机制只在部分省份进行了探索。《通知》的适时发布弥补了电价体系欠缺的部分，推动了我国完整电价体系的初步建立，标志着我国电价改革取得了阶段性进展，推进我国电力市场化改革不断深化。

《通知》选择了合适的方式

此次《通知》中，我国选择的容量电价制度属于容量成本回收机制的一种，目的都是通过适当的价格激励帮助发电企业获得合理的投资回报、鼓励发电企业投资建设灵活性调节资源容量，从而保障发电容量充裕和未来电力市场稳定。根据国家发展改革委2020年《容量成本回收机制工作指引》，容量成本回收机制主要分为稀缺定价机制、容量成本补偿机制和容量市场三类。

稀缺定价机制是不设置容量市场或容量机制，依靠单一电能量市场解决发电资源充裕的一种方式，该电力市场不设上限价格或者上限价格很高。在电能量和备用稀缺的情况下，电能量价格能够快速大幅上涨，通过短时高价格满足电源回收投资的需要，主要用于鼓励投资新建电厂。容量市场是一种为容量定价的市场机制，在单一电能量市场之外设置的新的市场，用以保证电力系统达到明确的可靠性标准。以英国容量市场为例，英国容量市场以拍卖形式进行，标的物为容量交付年系统所需的发电容量（预测确定），通过容量价格引导电源投资，以经济有效的方式保证电力供应安全稳定。容量补偿机制（容量电价）是由监管机构制定容量价格和可补偿容量，为发电机组回收固定成本的一种具有行政色彩的容量成本回收机制。主要在政府或监管机构的指导下，根据负荷预测、用户停电损失评估、系统可靠性标准和发电机组可用性等因素确定单位容量补偿标准和各机组可补偿容量，从而对发电容量成本进行合理补偿。

以上三种方式均有利弊，稀缺定价机制最为简单，不需要设置新的机制或者市场，只需要放宽电能量市场限价即可实现目的。但是基于我国基本国情来看，广大人民群众对于电力价格比较敏感，现阶段还无法接受电价出现大的波动，而容量市场操作最为复杂，适用于电能量市场化已经相对完善的地区，并且对于系统预测、市场管控等要求较高，可以作为我国未来容量补偿机制的发展方向，但是目前还不具备开展容量市场的条件。相比较而言，容量电价制度是最适合我国国情的一种方式，价格通过政府核定，避免了电能量价格的大幅波动，更容易被广大民众接受，降低了政策的实施难度；同时容量电价适用于电力市场的初期阶段，这正与我国电力市场建设现状相适应。因此，容量电价制度是与我国国情及市场设计兼容性最强、实施效率更高、风险和成本最低的一种机制，是实现统筹新型电力系统建设及确保稳价保供目标的最合适的方式，最有利于我国能源行业的长期稳定运行。

能源电力行业的未来展望

《通知》的发布牵一发而动全身，不仅推动我国能源结构走向更优，同时也开启了我国电力体制机制市场化改革的新篇章。

一是高质量推进能源行业的低碳转型。我国能源结构绿色转型的过程其实就是不同电源类型机组功能发生转变的过程，新能源主要提供电能量以降低碳排放，煤电等调节电源为其提供支撑调节能力，保障系统供需平衡。《通知》的发布实际上直接改变了我国煤电企业的盈利模式，与煤电在新型电力系统中的功能定位相匹配，煤电企业可以消除利用小时数下降带来的经营及投资顾虑，安心地在电力系统中提供灵活调节能力，真正做到“先立后破”，打造更加坚强的新型电力系统，引导新能源与煤电企业的组合优化，有效降低电力生产碳排放，保证能源供应安全，真正落实习近平总书记“既要有一个绿色清洁的环境，也要保证我们的生产生活正常进行”的要求。

二是加速市场化改革的进程。《通知》将电力商品属性中的有效容量价值剥离，电价体系更加细化，电量电价更加贴近于煤电机组的燃料成本，电力市场价格将会更加透明。首先，表明了电价体系改革取得了阶段性的成果，标志着我国电力市场化改革结束了初级阶段，正在逐步走向深化；其次，电力商品贴近于燃料成本后有助于市场经营主体在电力市场中充分竞争，提升电力现货市场的竞争性，市场出清的价格信号也将更加真实，能够充分发挥价格信号的引导激励作用；最后，市场监管也将更加简单有效，煤电企业的真实成本得到体现后，市场限价设定也有了可靠依据，能够有效抑制部分市场占比较大的发电企业行使市场力，降低用户侧价格波动幅度，保证用户用电价格稳定。

三是开启容量市场建设的新希望。容量电价通过行政方式确定，虽然能够保障我国容量价格的长期稳定，但是也存在市场化程度不高的缺点，最好的办法是建立竞争性的市场化机制，即容量市场。《通知》的印发，以煤电机组起步，并对不同容量的机组设定了相同的容量价格，采用了“以点带面，先同价后竞价”的战略方式。随着我国市场化程度的不断提高，各类型机组的相继入市，容量电价机制也会不断地覆盖各类型机组，各类型机组也会按照“同质同价”的原则公平竞争，使得容量价值更加符合系统需要，为后续竞争性容量市场的开设做好充分的前期准备工作。美国PJM市场中交付日期为2022～2023年的容量市场价格为每千瓦133元，和我国当前固定容量电价比较接近，推测我国在由固定容量电价向容量市场过渡时，容量价格也不会发生大的波动，能够实现电价机制改革的平稳过渡。

《通知》是我国电价改革历程中的里程碑式的文件，容量电价机制的建立也是保证我国“绿水青山”及释放电力市场红利的必由之路。我们有理由相信，随着电价体系改革的不断深化完善，有助于在加快培育和发展统一、开放、竞争、有序的电力市场体系的同时，立足国情、稳中推进新型电力系统建设，统筹能源发展与安全，真正满足人民对美好生活的向往，维护社会的长治久安。

本文系《中国电力企业管理》独家稿件，作者系电力从业者。