能源发展回顾与展望报告——煤炭兜底保障能力持续增强

煤炭兜底保障能力持续增强

来源：微信公众号“中能传媒研究院”

刘纯丽（中能传媒能源安全新战略研究院）

一

政策与大事

1

煤炭稳产稳供工作持续推进

立足我国能源资源禀赋，保障煤炭安全稳定供应，加强煤炭清洁高效利用，加快煤矿智能化建设，对保障国家能源安全意义重大，也是实现中国式现代化、推进经济高质量发展的必由之路。

《2023年能源工作指导意见》提出2023年煤炭产能维持合理水平；有序推进煤矿先进产能核准建设，推动在建煤矿尽快投产达产，增强煤炭增产保供能力；稳妥推进煤炭储备基地建设，提升政府可调度煤炭储备能力；加强煤炭清洁高效利用，稳步提升煤炭洗选率，开展富油煤分质分级利用示范，提高清洁煤和油气供应保障能力；巩固拓展战略性优势产业，巩固煤炭清洁高效利用技术优势；积极协调保障重点地区煤炭运力。

2023年以来，国家能源局进一步加大支持协调力度，支持优质煤炭安全高效稳产增产，全力支持重大能源项目建设，全力以赴做好煤炭稳产稳供工作，推动绿色低碳转型，助力我国能源事业高质量发展。当前，我国煤炭兜底保障能力持续增强，电煤中长期合同履约率保持较高水平，煤炭运行呈现“产量稳、进口增、库存高、价格降”的良好态势，煤炭生产稳步增长，煤炭供需形势得到有效扭转，从紧张变为平衡。据国家统计局数据，1—11月，全国累计原煤产量42.4亿吨，同比增长2.9%。

2

煤炭中长协合同定价机制延续

2023年初，国家发展改革委会同有关方面坚持问题导向、系统观念，及早研究谋划，加强统筹协调，健全能源中长期合同制度，搭建市场化衔接平台，指导督促各省区市和有关企业压实能源保供责任，全力做好2023年电煤中长期合同签订各项工作并取得积极成效。2023年3月电煤中长期合同签订总量已超过25亿吨，基本实现签约全覆盖。

同时，国家发展改革委和全国煤炭交易中心一直在加强监管电煤长协的签订、履约。2023年1月14日，全国煤炭交易中心下发《关于做好2023年电煤中长期合同剩余资源合同签订汇总平台服务工作的公告》。2023年3月，国家发展改革委会同国家电网、国铁集团组织部分中央电力企业召开电煤保供形势座谈会，进一步强化对电煤中长期合同履约监管，不断提升电煤供应保障水平。2023年5月5日，全国煤炭交易中心下发《关于2023年电煤中长期合同履约数据报送工作的公告》。2023年6月8日，全国煤炭交易中心下发《关于进一步规范做好2023年电煤中长期合同履约数据报送工作的公告》。整体而言，2023年电煤长协的定价基准及调整机制基本保持不变，长协签约、履约监管则进一步增强。

2023年11月，国家发展改革委发布的《关于做好2024年电煤中长期合同签订履约工作的通知》，对2024年电煤中长期合同的签约对象、签订要求、履约监管等做出全面指导。《通知》肯定了中长协合同“压舱石”作用，并将延续定价机制。相较2023年电煤中长期合同签订履约工作方案，新一年度的煤炭长协方案的灵活性有所增强：一方面对供方签约量的限制进行适当放宽，另一方面对需方签约范围和签约数量进行弹性调整。与2023年要求电力企业中长协签约全覆盖甚至105%覆盖相比，2024年将签约比例恢复至80%～100%。各大企业正在积极推进煤炭产需衔接以及下一步的运力配置，煤炭中长期合同签订将保证能源保供的基本盘，为经济的平稳运行提供有力支撑。

3

煤矿产能储备建设提上日程

12月6日，国家发展改革委发布关于《关于建立煤矿产能储备制度的实施意见（征求意见稿）》，其中提出，到2027年，初步建立煤矿产能储备制度，有序核准建设一批产能储备煤矿项目，形成一定规模的可调度煤炭产能储备；到2030年，将力争形成3亿吨/年的可调度产能储备。根据《征求意见稿》，产能储备煤矿的设计产能由常规产能和储备产能两部分组成。设计产能不低于300万吨/年的新建、在建煤矿项目可以申报建设储备产能，且需为五大煤炭供应保障基地内的大型现代化露天煤矿或安全保障程度高的井工煤矿。满足条件的煤矿可以申报在常规产能以外建设储备产能，后者是指常规产能基础上预留的规模适度、用于调峰的产能，应急状态下按国家统一调度与常规产能同步释放。此外，国家发展改革委将同时给予产能储备煤矿产能置换政策优惠。其中，新建煤矿按设计产能20%、25%、30%建设储备产能的，其新增产能（含常规产能和储备产能）的60%、80%、100%免予实施产能置换；已审核确认产能置换方案的（包括在建煤矿），其产能置换指标总量的60%、80%、100%可另行使用，指标不再进行折算。

在此制度下，当煤炭供需形势转向紧张时，国家发展改革委、国家能源局可根据煤炭市场现货价格是否超出合理区间等情况，视不同情形对储备产能实施统一调度。《煤矿产能储备制度的实施意见（征求意见稿）》发布，将有效完善煤炭储备体系，预计对中短期供需预期影响有限，但远期煤炭行业的供给弹性将有所增强，未来动力煤价格波动或进一步降低。

4

推动现代煤化工产业健康发展

国家发展改革委、工业和信息化部等六部门联合印发《国家发展改革委等部门关于推动现代煤化工产业健康发展的通知》，作为《现代煤化工产业创新发展布局方案》的重要补充，通知提出了规范项目建设管理、加强规划布局引导、加大科技创新力度、推动绿色低碳发展、加强安全环保监管等五项原则要求，并明确了各部门的责任分工，旨在不断优化现代煤化工产业规划布局，提高技术创新、产业创新和绿色低碳发展水平，推动现代煤化工产业健康发展。

《通知》指出，要规范项目建设管理，从严从紧控制现代煤化工产能规模和新增煤炭消费量，《现代煤化工产业创新发展布局方案》明确的每个示范区“十三五”期间2000万吨新增煤炭转化总量不再延续。另外，《通知》强调要加强规划引导，优化产业布局。根据资源环境禀赋和承载能力，优化传统能源产业空间布局和用地结构，大气污染防治重点区域严禁新增煤化工产能。对于现有现代煤化工产能规模较大的地区，鼓励通过上大压小、煤炭用量置换等方式实施新建项目，避免同质化、低水平重复建设。

《通知》进一步明确了对新增现代煤化工产能和新增煤炭消费的控制要求，对于缓解煤炭供需、稳定煤炭价格，保障工业生产、居民生活和社会稳定运行具有重要意义，也有利于提升地区煤炭资源利用水平、调整区域产业结构。同时《通知》充分体现了绿色低碳的发展理念，有助于推动现代煤化工产业能效、水效持续提升，助力实现碳达峰目标。并将有力遏制部分地区盲目规划建设现代煤化工项目的势头，加快构建终端产品高端化、差异化、低碳化发展新格局。

5

煤炭进口量大幅增长

为支持国内煤炭安全稳定供应，国务院关税税则委员会认真研究了国内发展需要和煤炭市场供需变化等因素，于2023年3月24日发布《关于延长煤炭零进口暂定税率实施期限的公告》，决定自4月1日至2023年年底，继续对煤炭实施税率为零的进口暂定税率。根据东盟自由贸易协议及中澳自贸协定，我国从印尼和澳大利亚进口的绝大多数煤炭制品关税已经降为零，此次煤炭零关税延期主要利好印尼和澳大利亚之外的煤炭进口国，特别是俄罗斯和蒙古国。

2023年以来，印尼煤供应充足，俄煤贸易东移，进口澳煤放开，蒙煤通关常态化，且国际煤炭价格波动中不断下行，相较于国内同热值煤炭，进口动力煤价格更具优势，提高了国内终端采购积极性，煤炭进口量屡创新高。进口煤采购量的增加对平抑沿海煤电企业燃料成本发挥了重要作用。据海关总署数据，1—11月份，全国累计进口煤炭4.3亿吨，同比增长62.8%。若12月份进口量仍保持高位，2023年全年煤炭进口量或将达到有数据记载以来的历史高位。

2023年12月21日，国务院关税税则委员会发布公告，对部分商品的进出口关税进行调整，其中进口商品暂定税率表中未提到煤及褐煤。如无进一步调整，自2024年1月1日起我国将恢复煤炭进口关税。关税恢复之后，各煤种税率分别为：褐煤、无烟煤、炼焦煤执行3%，其他煤和煤砖、煤球及类似用煤制固体燃料5%，其他烟煤6%。分国别来看，预计俄罗斯、蒙古等国所受影响将较为明显。

6

煤炭行业景气度有所回落

2023年以来，能源保供政策持续发力，随着煤炭先进产能的释放，原煤产量稳步增长，煤炭进口量保持高位，煤炭市场价格波动中回落。2月下旬，受阿拉善左旗露天煤矿特大事故影响，产地煤矿安监力度加大预期增强，煤价小幅回升至1200元/吨左右。3月开始，由于国内产量、进口量有序增长，电厂进入消费淡季，而下游非电需求不足，煤价总体呈现弱势，特别是5月下旬以来，各环节库存持续攀升，煤价加速回落。下半年，随着山西开展严查10年以来的瞒报事故，产地安全事故接连爆出，在此背景下，安全检查愈发严格，产地供应在7月至8月的用煤高峰期间持续受到安检的限制，供应出现收缩。与此同时，随着非电终端需求逐步进入“金九银十”传统旺季，需求持续释放，在港口结构性优质资源持续紧张下，煤价大幅反弹再次突破千元关口。四季度仍旧处于迎峰度冬用煤高峰，产地保供与安监并存。然而，电厂库存持续高位叠加非电终端需求转入淡季，需求释放较为有限，煤价呈“旺季不旺”态势。

虽然2023年煤炭市场价格较2022年有较明显的下降，但仍处于相对高位，且长协价格基本保持稳定。受煤炭价格下行、生产成本上涨等因素影响，煤炭企业利润同比下降；同时受益于相对较高的长协价格，煤炭企业的盈利空间虽呈收缩之势但绝对规模仍然较好。据国家统计局数据，2023年1—11月，煤炭开采和洗选业营业收入31671.9亿元，同比下降12.9%；利润总额7118.1亿元，同比下降25.9%。整体而言，行业景气度较2022年有所回落。

7

超千亿元保供专项贷款助力电煤供应

国家开发银行持续用好专项差异化政策，2023年以来发放能源保供专项贷款超1000亿元，精准支持煤炭主产区和重点煤炭企业增加电煤供应，支持河北、辽宁等受灾地区和供电供暖重点地区重点电力企业电煤储备，服务保障今冬明春保暖保供工作。截至11月，国家开发银行已借助专项再贷款政策累计支持29个大型现代化煤矿建设，总产能约1.15亿吨/年，支持94个煤电项目建设，总装机近1亿千瓦。下一步，国家开发银行将继续扎实做好能源保供金融服务，积极发展绿色金融，为煤炭清洁高效利用重点项目提供中长期融资支持，持续为构建清洁低碳安全高效的能源体系贡献力量。

8

内蒙古加快推进煤炭储备项目建设

10月16日，国务院印发《关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》，部署7个方面的主要任务。其中在“构建新型能源体系，增强国家重要能源和战略资源基地保供能力”方面，《意见》明确，提升传统能源供给保障能力。在煤炭方面，要科学谋划煤炭开发布局和接续产能，适时建设一批大型、特大型的现代化煤矿，切实保障好国家的煤炭供应。在煤电方面，要加快推进国家规划内煤电建设，储备一批煤电项目，增强电力供应保障能力。在油气方面，要加大油气资源勘探开发和增储上产的力度，高质量建设鄂尔多斯现代煤化工产业示范区和煤制油气战略基地。

为贯彻落实好《意见》关于提升传统能源供给保障能力的要求，就必须在持续夯实能源供应保障基础的前提下，推动煤炭稳产。对既有煤矿实施有序退出一批、整合重组一批、改造提升一批、规划新建一批，引导资源枯竭、安全保障程度低的煤矿有序退出，新建井工煤矿规模原则上不低于300万吨/年，推动煤矿向大型化、规模化、绿色化、智能化转型发展，全区煤炭产能稳定在13亿吨/年。

二

问题与趋势

1

煤基与多能源融合发展空间广阔

短时间内，煤炭的能源兜底保障作用不会改变，现代煤炭产业体系建设将加快推进，煤炭产业结构将进一步优化，数字化、低碳化引领煤炭高质量发展，清洁高效是煤炭产业主要发展方向，煤基与多能源融合发展空间广阔。

跨领域、系统化、体系化的能源布局不仅有巨大的创新空间，还会产生巨大的整体节能减排效果。多能融合的新型能源体系将提高能源储备和保障能力，保障我国能源及相关产业链、供应链的安全稳定。煤炭与新能源耦合利用，既能减少单位产品碳排放量，又能提升新能源利用质量。目前，煤炭与新能源的耦合利用更多体现在电力调配上，二者深度耦合利用的各项技术仍处于研发示范或探索阶段，亟待开展煤炭与新能源化学转化、电力、热力等多种耦合形式实现，协同提升能源利用效率。

当前，煤炭工业在发展过程中仍存在着资源、安全生产、老矿区转型、招工难、职工职业病防治和生活改善等方面的挑战，煤炭行业既要解决历史遗留问题又要解决现有问题，既要深化发展内涵又要拓展发展外延，既要注重内在的提升也要注重外部环境的改善，进一步推进高质量发展。

2

煤炭产业与数字技术融合发展有待进一步推进

近年来，在有关部门共同推动下，煤炭企业大力实施煤矿智能化建设，着力运用5G通信、人工智能等新一代信息技术改造升级传统煤炭产业，加快推进机械化换人、自动化减人、智能化少人。全国已累计建成1043个智能化采煤工作面、1277个智能化掘进工作面，其中全国首批示范煤矿累计建成智能化采煤工作面363个、掘进工作面239个，优化提升煤矿生产和安全素质，有力推动煤炭生产方式加快实现根本性变革，为保障煤炭安全稳定供应奠定基础，煤炭行业高质量发展迈上新台阶。

然而，煤矿智能化水平与构建新型能源体系的需要仍存在差距，一些关键核心技术有待突破，重大装备研发生产能力仍需提高，矿山装备原始创新能力不足，智能化设备接口不够统一。下一步，要加强政策引导支持，围绕关键节点研究出台新的制度供给，分类分级全面推进煤矿智能化建设；尽快研究形成智能化标准框架，为煤矿智能化建设提供标准支撑；组织开展全国煤矿智能化建设专项培训，进一步提升煤矿智能化生产和管理水平。

3

确保煤矿安全生产仍需综合施策

在煤炭保供背景下，我国部分煤矿高强度组织生产导致采掘失衡、安全事故频发，煤炭行业安全事故打破连续多年下降趋势出现反弹，特别是连续发生多起影响较为恶劣、情节较严重的重大安全事故。

晋陕蒙等主产地持续加强安全生产监督检查，国家相关部门也出台系列安全生产管控措施，全国各煤矿主产地安全监管力度持续升级。9月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》，旨在从源头对煤矿安全生产进行管控：一是限制灾害严重煤矿安全准入，停止新建产能低于90万吨/年的灾害严重煤矿；二是规范煤矿生产能力管理和核定工作，严禁下达超能力生产计划或者经营指标；三是矿山升级改造，加快灾害严重、高海拔等矿山智能化建设。12月18日，国务院常务会议审议通过《煤矿安全生产条例（草案）》。

面对严峻复杂的煤矿安全生产形势，煤炭生产企业要切实落实安全生产主体责任，强化底线思维，压实各方责任，坚守矿工至上、生命至上理念，切实摆正安全与生产、安全与效益的关系，认真组织开展煤矿安全隐患排查治理，重点抓好煤尘爆炸、水害、火灾等重大灾害治理，在确保煤矿安全生产的前提下科学组织生产，以稳定的煤矿安全生产形势保障全国煤炭市场平稳运行和产业链供应链平稳有序发展。

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