解读丨新《供电营业规则》集中体现了供用电关系的平等性

新《供电营业规则》集中体现了供用电关系的平等性

国网湖南电力法律合规部副主任 吴德松、法律服务保障中心副主任 王虎松

日前，新修订的《供电营业规则》由国家发展和改革委员会以14号令公布，并将于2024年6月1日起施行。本次修订共新增了9条、删除了6条、修改了61条，是一次全面系统的修订。修订后的《供电营业规则》集中体现了供用电关系的平等性。

在供用电合同与《供电营业规则》的关系上，体现了“合同约定优先”的立法意旨

本次《供电营业规则》的修订，一个明显的变化是在供用电合同与《供电营业规则》的关系上，体现了“合同约定优先”的立法意旨，即“有约定从约定，无约定从法定，约定不得突破法定”。例如，将原由供电企业单方面规定的事项，改为由双方协商确定或约定，如第八十四条将供电企业“可根据具体情况，确定向用户收取电费的方式”改为“可以与用户协商确定收取电费的方式”，将交费期限和方式由“供电企业规定”改为“双方约定”；在第九十七条“电力运行事故责任”、第九十八条“电压质量责任”、第九十九条“频率质量责任”、第一百条“电费滞纳责任”中，以及第一百零一条“用户危害供用电安全、扰乱正常供用电秩序责任”条款中，都新增明确了“约定优先”的原则，规定“（供用电）双方另有约定的除外”。尤其是修订后新增的第一百零二条规定，“供电企业与用户签订的供用电合同相关违约责任条款，不得超出本规则规定的违约责任限度，不得擅自增加用户义务，减损用户权利”，更是确定了违约责任“约定不可超过法定”的刚性约束。

《供电营业规则》的上述修订，体现了供用电关系的如下特点：一是体现了供用电双方民事法律属性的特点。供用电合同作为《中华人民共和国民法典》中的一类有名合同，对于合同的签订应当遵从民法的一般原则，包括意思自治、协商一致的原则等。二是体现了供电作为公用事业服务行业的特点。公用事业提供服务的一方往往处于垄断地位，为了充分保障交易相对人的权益，需要为双方的协商提供基础性的交易条件。三是体现了用户一方人数众多的特点。作为公用事业服务提供者一方主体往往是单一主体，而需要服务的一方人数众多，逐一详细协商则工作量大，甚至存在协商不能的僵局，因而需要降低协商的难度，避免协商僵局，使用户较为便捷地获得供电服务。四是解决现实中存在“事实供用电关系”的问题。即供用电双方未签订供用电合同、或虽签订有供用电合同但已到期未续签的情况，对此需要有必要的规则来明确双方的权利义务，避免产生纷争。

在供用电关系中，供用电合同是界分双方权利义务的基础，而《供电营业规则》则是双方建立、变更、终止供用电关系和签订供用电合同的基础性约束。

在供电企业与用户的地位上，强化了双方主体地位的平等

1996年原《供电营业规则》施行时，我国的电力体制尚未实行“政企分开”，其中的多种表述，如供电企业（或电网经营企业）“审批”“批准”“批复”等均体现了这一时代特色。修订后的《供电营业规则》删去了带有行政管理色彩的表述，强化了供用电双方的平等主体地位。如第七条删除了用户需要的电压等级在110千伏以上时，其受电装置设计“方案须经省电网经营企业审批”的表述；将供电企业“批复”供电方案改称“答复”（第二十条、第九十四条）；由于工程施工或线路维护的需要，供电企业须在用户处凿墙、挖沟、掘坑、巡线等作业时，“应当征得用户同意”（第五十二条）；将用户发生用电事故向“供电企业报告”改为“向地方政府有关部门报告”和“告知”供电企业（第六十五条）；将供电企业“可根据具体情况，确定向用户收取电费的方式”改为“可以与用户协商确定收取电费的方式”，将交费期限和方式由“供电企业规定”改为“双方约定”（第八十四条）。

上述修订，体现了供电企业的企业属性及其与用户的平等地位。从民法的视角来看，供电营业即供用电双方按照国家法律法规和政策的规定建立、变更、终止供用电关系，以及为履行供用电合同、维护供用电秩序而开展的一系列活动。相应地，供电企业需要适应电力体制改革以来的定位，将与用户之间的关系置于民法范畴的“供用电合同关系”中来考量和构建，与用户平等相处，双方依据《中华人民共和国民法典》合同编第十章“供用电、水、气、热力合同”及《供电营业规则》，公平合理地设定双方的权利义务。

在供电企业与用户权利义务关系上，强化了用户权益保障

在供用电关系中，供电企业具有自然垄断属性，法律规则需要对处于垄断地位的一方更多的监管，对交易相对方以更多的保护。《中华人民共和国反垄断法》第二十二条即禁止具有市场支配地位的经营者滥用市场支配地位，如无正当理由拒绝交易、附加不合理交易条件、实行差别待遇等。修订后的《供电营业规则》中的诸多条款体现了供电活动的上述特点和要求，给供电企业设定了更多的义务，以切实优化电力营商环境，充分保障用户的正当权益。

修订后的《供电营业规则》规定，供电企业应当无歧视地向用户提供供电服务，并按照电力体制改革的要求和电力市场交易规则履行相应的服务责任（第四条）；供电企业应当按照国家信息公开有关规定，主动公开与供用电相关的政策制度、服务标准、投诉或监督渠道等信息（第五条）；供电企业对用户提供的供电方式，应当从供用电的安全、经济、合理和便于运维管理出发，依据国家有关政策规定、电网规划、用电需求以及当地供电条件等因素，进行技术经济比较，与用户协商确定（第八条）；供电企业应当根据用户重要等级和负荷性质，按照国家及行业标准提供供电电源（第十二条）；供电企业对已受理的用电申请，应当尽快确定供电方案，在规定的期限内正式书面通知用户（第二十二条）；用户申请新装、增容或变更用电，供电企业应当按照《供电营业规则》规定的要求（办理条件、时限、费用负担等）办理（第三章第十九条—第三十九条）；引起停电或限电的原因消除后，供电企业应当恢复供电的时限从过去的“三日内”压减为“二十四小时内”（第七十二条）；发生计费电能表丢失、损坏或过负荷烧坏等情况，非因用户原因引起的，供电企业应当负责换表，“不收费用”（第八十条）；用户对容（需）量电费及计收方式的选择权（第八十七条）等等。

修订后的《供电营业规则》还加强了非电网供电的规范管理，明确要求非电网供电主体对其终端用户应当执行政府规定的电价，不得在终端用户的电费中加收物业公共部位、共用设施和配套设施的运行维护费等费用（第十七条）。

自然，用户的权利得到保障的同时，也应当履行相应的义务。例如：第十二条既规定了“供电企业应当根据用户重要等级和负荷性质，按照国家及行业标准提供供电电源”，也规定了“用户应当按照国家及行业标准配置自备应急电源，采取非电性质应急安全保护措施”；第十三条亦要求“居民自用充电桩用电按照国家相关政策要求及技术标准配置”等等。

在广受关注的违约使用电费上，从“固定倍数”修改为“不高于固定倍数”

本次《供电营业规则》的修订，一个值得关注的细小变化是将用户危害供用电安全、扰乱正常供用电秩序的“违约使用电费”，以及窃电行为的“违约使用电费”，从原《供电营业规则》所规定的固定倍数“三倍”改为上限“不高于三倍”，留下了一定的弹性处理空间。

《供电营业规则》的这一修订，我们理解有如下多个因素的考量：一是该违约金应定位为法定违约金（或曰“法定上限违约金”），即通过法律（在此为部门规章）确定的、针对某些严重违约情形直接设定的违约责任。二是这一违约金体现了对恶意违约的惩罚，恶意违约应承担更重的违约责任，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第六十五条即明确“当事人主张约定的违约金过分高于违约造成的损失，请求予以适当减少的，人民法院应当以民法典第五百八十四条规定的损失为基础，兼顾合同主体、交易类型、合同的履行情况、当事人的过错程度、履约背景等因素，遵循公平原则和诚信原则进行衡量，并作出裁判……恶意违约的当事人一方请求减少违约金的，人民法院一般不予支持”。三是这种具有惩罚性的法定违约金在公用事业服务领域具有类同性，如《南京市轨道交通条例》《深圳市城市轨道交通运营管理办法》等有类似规定；四是留下了供用电双方根据具体情况（如违约一方的主观过错程度、违约情节等）进一步约定或柔性解决的空间，供电企业亦可进一步区别情形处理，以减少对抗和纷争，让用户较快恢复电力供应，避免损失的扩大。