阿根廷电力改革及其对我国的启示

栏目主持人赵国政按

阿根廷是全球重要新兴市场、二十国集团成员国，也是拉丁美洲第三大经济体。对中国而言，阿根廷是中国在拉美的重要贸易伙伴、对外承包市场和投资目的地。

据国家发展改革委网站消息，阿根廷作为首个加入“一带一路”倡议的拉美大国，于2023年6月2日，其政府代表和中国政府代表在北京签署了《中华人民共和国政府与阿根廷共和国政府关于共同推进“一带一路”建设的合作规划》，该《合作规划》的签署有利于促进中阿各领域务实合作，进一步推进两国共建“一带一路”走深走实。中国驻阿根廷大使馆公使衔参赞孙怡在接受人民网采访时表示：“中阿在基础设施建设和清洁能源等领域开展了多个具有标志性意义的合作项目……此外，在光伏、水电、风能等清洁能源领域也取得了重要进展，中阿共同打造了多个具有重要意义的项目。”

在此背景下，了解阿根廷当前电力现状，研究阿根廷的电力改革历程及阿根廷主要电力市场及监管机构，借鉴阿根廷电力改革的有益经验，对我国电力改革及中阿在电力领域的合作发展都具有较大实践意义。

文 / 杨珺娅 北京华城(上海)律师事务所律师 刘义华 北京华城(上海)律师事务所律师

一、阿根廷电力现状

阿根廷拥有拉美第三大电力市场，全国电气化已率达到100%。阿根廷能源国秘处发布数据显示，2021年，阿根廷发电装机容量为1004.57兆瓦，同比增长24%，其中，97%来自全国26个可再生能源大型发电项目。

目前，阿根廷可再生能源发电覆盖全国用电需求的13%。从电源结构看，尽管火力发电为主要电力来源，但由于石油、天然气、煤炭等能源供应依赖进口，且火电对环境负面影响较大，因此阿政府积极调整能源投资政策，大力支持风能、水能、太阳能、生物能等可再生能源发展，以期提高能源结构的多样性。在相关政策支持下，以孔拉水电站（原基塞水电站）为代表的大型水电项目持续推进，孔拉水电站是阿根廷最大的水电站，身处世界最南端的大型水电站，总装机容量达174万千瓦，由我国葛洲坝集团承担建设，是中国和阿根廷最大的合作项目。

根据阿根廷电力批发市场数据统计，2021年1-9月，阿电力出口达2930.6吉瓦时，创汇5.93亿美元，超过2020年全年电力出口量。由于巴西境内河道水位下降，阿向巴西出口电力显著提高并创历史纪录。

阿根廷国内电网覆盖率达96.4%，基本做到家家通电。目前，阿根廷电网最高电压等级为500KV交流。阿根廷输电系统分为：地区间联网的500KV高压输电系统（STEEAT）；连接区域内发电、配电部门和大用户的220/132KV地区输电系统（STEEDT）。阿根廷供电系统由一家高压输电公司（TRANSENER）和6家区域输电公司构成。2021年12月，阿根廷遭遇连日高温天气，引发用电量激增，全国日用电总量创历史新高，大布宜诺斯艾利斯市地区出现频繁断电现象。

2023年12月18日，阿根廷总统米莱签署法令，宣布2024年全年进入能源紧急状态，并下令电力和燃气监管部门继续介入。通过由总统及所有内阁签署的第55/2023号必要紧急法令（DNU），要求国家能源秘书处建立机制，“批准具有竞争性和自由准入条件下的价格，维持实际收入水平，满足投资需求，以确保在适当技术和经济条件下，为所有领域的供应商和用户继续提供电能和天然气的运输和分配的公共服务。”此外，法令还确定启动在联邦辖区内电力和天然气的传输和分配公共服务供应商的费率审查。费率表必须在2024年12月31日前生效。不过在费率审查程序结束前，有可能会批准“临时性调整和周期性调整”，因此在召开听证会之前有可能会上调相关费用。此外，政府从2024年1月1日起将继续介入国家电力监管局（ENRE）和国家燃气监管局（ENARGAS)，直至任命新的董事会成员。

二、阿根廷电力改革历程及其主要内容

（一）1991年启动电力市场化改革，颁布《电力改革纲要》，开启电力行业私有化进程，调整电力工业结构，进行工业重组、政企分开及私有化改造，在电力产业各环节全面引入竞争

电力改革前，阿根廷电力工业由四家国有企业垂直一体化经营，但电力效率低下、电力供需矛盾日益突出、配电损耗严重。为改善供电状况和降低电费，阿根廷于1991年底开始了电力市场化改革，进行电力工业重组。1992年1月， 阿根廷发布的24065号法 (LawNo24065)《电力改革纲要》，将电力部门划分为发电、输电、配电三个部分，重新组建发电公司、电网公司和配电公司，鼓励发电企业私有化；发电引入竞争，而输电、配电环节则处于严格监管下。1992年，阿根廷政府开始对国有电力企业实施私有化改造，将垂直一体化电力公司的发、输、配电业务分开，各自单独成立公司。同年，建立电力批发市场，并引入零售竞争，以此促进电力行业私有化的发展。

阿根廷电力市场化改革的主要内容，一是结构重组，将联邦政府拥有的4个最大电力公司分解成发电、输电公司、电力库以及配电公司。二是私有化，对联邦政府及省级州拥有的电力公司进行私有化改造。三是垂直功能分离。四是市场化，发电和供电领域可自由进出。五是电网对发电及大型零售用户开放。六是组成电力库，所有发电、配电公司以及大用户均可自愿参加。

（二）2006年起，持续通过各项可再生能源的相关立法，改善国内能源结构，提高可再生能源发电比重，鼓励外资对可再生能源领域进行投资，制定并推出RenovAr计划以进一步推动国内新能源产业的发展

为减少电力供应缺口、降低财政负担，阿根廷政府将目光转向可再生能源领域，于2006年通过国家推广及利用《可再生能源发电法》（第26190号法），该法作为阿根廷第一部专门发展可再生能源法，对其未来十年（2007—2017年）的能源转型设定了预期目标，即在2017年12月31日前，阿根廷可再生能源电力消耗须达到全国电力消费总量的8%。为鼓励外资对可再生能源领域进行投资，阿根廷议会于2015年通过了《可再生能源监管框架》（第27191号法），该法不仅从宏观角度对阿根廷未来十年的能源改革设定了总体目标，也从微观层面对阿根廷可再生能源产业提供税收等层面的支持。

同时，为进一步推动国内新能源产业的发展，阿根廷制定并推出了RenovAr计划（阿根廷可再生能源拍卖机制）。该计划旨在通过邀请独立发电商（IPPs）参与电力开发权竞拍并授予其特许经营权的方式，鼓励国内外投资商在阿根廷建设可再生能源电站并出售电力。RenovAr的本质是一套多层级的风险缓释安排，以购电协议和信托协议为实施基础。其中，购电协议由可再生能源供应商通过竞争性拍卖方式获得，与阿根廷国家电力批发市场管理公司（CAMMESA）签订，期限20年，以美元计价，以比索支付；信托协议由MEM、BICE和可再生能源供应商三方共同签署，旨在为投资者提供不同层级的财务担保。

图2 RenovAr架构设计图

图源：阿根廷可再生能源创新机制的设计和实践

三、阿根廷主要电力市场及监管机构

图3 阿根廷电力市场及监管机构图

图源：“一带一路”背景下阿根廷可再生能源市场及其法律政策分析

（一）阿根廷电力批发市场（MEM）

阿根廷电力批发市场作为电力交易的平台，连接阿根廷电力的供应方与需求方。该电力批发市场又分为定期市场和现货市场，定期市场的运作机制是由供电方与购电方直接达成固定购售电协议，该合同协议中会明确一定期限内的电价和供电量（通常为6个月），双方达成合同后，由阿根廷电力批发市场管理公司负责调度电力；现货市场的运作机制则是由各供电方每周在电力批发市场平台提交其发电量及报价，各购电方则在电力批发市场平台提交其电力需求量，由电力批发市场平台对电力的买卖双方进行匹配，匹配成功后再由阿根廷电力批发市场管理公司负责调度电力。

（二）阿根廷电力批发市场管理公司（CAMMESA）

为了更好地对阿根廷电力批发市场进行监管，阿根廷能源秘书事务局联合阿根廷发电商协会（AGEERA）、阿根廷电力分配联合会（ADEERA）、阿根廷电力运输承包商协会（ATEERA）、阿根廷电力大用户协会（AGUEERA）四大电力协会，共同建立了阿根廷电力批发市场管理公司（CAMMESA）。其中，这五大实体分别拥有该公司20%的股权，但该公司由政府任命正副董事长并保持否决权。目前，CAMMESA负责经营和监管本国的电力批发市场，计算现货市场电价、规划所需的发电量以及负责电力能源的调度，并最后将发电企业生产的电力输送到阿根廷国家电网（SADI）。因此，目前阿根廷电力的发、输、配、调、售和大用电户均由阿根廷电力批发市场管理公司主导。

（三）国家电力管制委员会（ENRE）

国家电力管制委员会（ENRE）是阿根廷经济部的下设机构，该委员会由总统任命的5人成员组成，集立法、司法、行政三权为一体，按国家法律规定行事，不受任何外来干扰。委员会主要负责对阿根廷电力行业进行监管，主要职能有：

（1） 执行国家电力制度；

（2）制定相应的法规，对发、输、配电各方及电力用户的行为进行监管和规制；

（3）对电力行业反垄断和反不正当竞争等行为进行监管；

（4）对授予私营企业特许经营权的条件和要求作出规定。

由于阿根廷实行输配分离以及配售分离的电力体制架构，国家电力管制委员会还须对输电、配电以及售电三方进行监管，避免其中一方突破自身职能边界，而形成输配一体或配售一体的电力垄断体制。此外，国家电力管制委员会还负责制定电力行业的技术以及安全规范，监督发电以及输配电企业执行电力行业标准，未经其批准，输电方或配电方不得放弃送电和配电业务，或停止提供服务。

四、阿根廷电力改革对我国的启示

（一）完善电力体系法律规范，坚持立法先行，依法进行改革与监管

阿根廷以《电力改革纲要》作为指导本国电力改革的纲领性文件以及本国进行电力改革的法律依据，而后通过立法决议规定了本国电力监管机构的建立、职责、权限等。其通过立法，规定了电力行业新体系的基本法律特征和运营机制，实施政企分开，进行民营化改造，最后实现了电力市场的市场化运营。

我国《电力法》自1996年正式实施，其作为规范电力事业的基本法律，可谓是整个电力法律规范系统的“小宪法”。在《电力法》实施后，国务院先后发布实施了31部行政法规，涉及电力领域的部门发布实施了1370个部门规章，形成了相对完善的电力法律体系，这也为我国电力事业的发展和规范发挥了巨大的作用。但随着市场经济的发展，我国现行有效的电力法律体系并不能适应电力行业发展的新情况和新要求，其制度建设滞后于市场化演进，现行电力法律体系比例配置不当，法律规范滞后甚至缺失。

因此，在我国电力体制深入改革的过程中，可学习借鉴阿根廷，进一步完善电力体系法律规范，以法律引导、规范电力改革，同时使电力监管机构有法可依，真正做到依法行政、依法监管。

（二）完善可再生能源立法和政策支持，推动国内可再生能源发展

阿根廷为了推动本国可再生能源的发展，不仅制定了《可再生能源发电法》（第26190号法）、《可再生能源监管框架》（第27191号法），制定并推出了RenovAr计划，还在第27191号法的基础上，成立了阿根廷可再生能源发展基金会，该基金会将由阿根廷国家财政部提供资金，为符合条件的发电企业或投资企业提供融资和担保方面的支持。通过上述法律和政策，阿根廷减少了外商投资者的成本，并提高其投资可再生能源的利润和资金回报，合理地实现了阿根廷本国能源结构的调整和优化。

而我国于2005年通过了《可再生能源法》，该法为我国可再生能源领域的基本法。为具体实施该法， 我国陆续制定了一系列有关可再生能源的法规、专门规章和其他规范性文件，逐步形成了以《可再生能源法》为统领的可再生能源法规体系。但是，由于相关法规规定较为原则、模糊，内容较杂乱、衔接性弱、不够细致具体，导致法律规定的可操作性相对较弱。同时，现有可再生能源法规体系对于可再生能源激励制度的规定过于原则和模糊，导致可再生能源激励制度未能充分发挥其作用。

因此，可学习借鉴阿根廷，以整体视角出发， 建立健全主管部门统一规划、各部门协同合作的可再生能源管理体制， 建立健全可再生能源法规体系， 以推动可再生能源激励制度构建成为有机整体，进一步推动国内可再生能源发展。

参考文献：

[1]商务部国际贸易经济合作研究院,中国驻阿根廷大使馆经济商务处,商务部对外投资和经济合作司.对外投资合作国别（地区）指南 阿根廷（2022年版）[M].2022年.

[2]发展改革委网站.中国与阿根廷签署共建“一带一路”合作规划[EB/OL].中国政府网,2023-06-03.

[3]杨义,许维娜,吴思萱,唐嘉艺,韦衍行,张若涵.一带一路 大道同行·中拉合作扬帆远航系列报道之三 清洁能源万里行 中拉共建绿色美好未来[EB/OL].人民网,2023-10-20.

[4]参考消息移动端.帮助共建国家解决发展难题——阿根廷专家谈“一带一路”缘何受青睐[EB/OL].上观新闻,2023-10-20.

[5]承包商会,中国出口信用保险公司.2023“一带一路”基建指数国别报告--阿根廷[EB/OL].搜狐网，2024-02-05.

[6]阿根廷华人网.阿根廷政府宣布能源紧急状态 将对电费和燃气费进行调整[EB/OL].中国新闻网，2023-12-18.

[7]徐介宪,迟峰,宋平.国外电力改革与立法的做法与经验[J].华东电力,2006,(07):35-42.

[8]国家能源局.阿根廷电力市场化改革[EB/OL].国家能源局网站,2006-02-13.

[9]岳淇,宋喆,尚青霖,等.“一带一路”背景下阿根廷可再生能源市场及其法律政策分析[J].中阿科技论坛(中英文),2023,(01):6-10.

[10]周兴,周伊晗.阿根廷可再生能源创新机制的设计和实践[J].国际工程与劳务,2023,(03):54-57.

[11]康佳宁,孙维灿.电力产业改革和市场机制国际比较[J].中国能源,2016,38(05):21-25.

[12]范姣艳,杨吉敏.电力体制改革背景下我国电力法律体系完善思考[J].农电管理,2022(09):66-68.

[13]张滢雪.论可再生能源激励法律制度的完善[J].能源法治,2021,(00):191-210.