能源法制定：加强重点领域立法保障国家能源安全-北极星火力发电网

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4月23日，能源法草案提请十四届全国人大常委会第九次会议审议。4月26日，中国人大网公布能源法草案，自4月26日～5月25日面向社会公众征求意见。有分析指出，根据程序能源法有望年内正式出台。

（来源：能源评论•首席能源观文／李显冬徐哲赵建军）

法律规范体系化已成近年来法规趋势

党的十八大以来，我国能源发展取得历史性成就，为高质量发展提供了有力支撑保障。与此同时，我国能源发展仍面临消费量快速增加、供给保障压力持续加大，能源结构调整尚未到位、清洁高效利用水平有待提高，能源市场体系不够健全、储备体系建设薄弱、科技创新存在短板等诸多问题和挑战。特别是能源供给保障外部环境更趋复杂严峻，不稳定、不确定性因素增多。

有效应对上述问题挑战，亟需进一步健全能源法律制度体系，发挥法治固根本、稳预期、利长远的积极作用。国务院2021年10月印发的《2030年前碳达峰行动方案》，把“健全法律法规标准”作为实现2030年前碳达峰目标的政策保障内容，其中就明确了“推动能源法、节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等制定修订”。我国能源行业的发展，在不同能源种类或不同能源部门中，根据其行业集中程度不同法律法规形成的完善程度也不同。从这个视角来看，出台一部能源法有助于解决整体的、全局性的问题以及各项单行法之间关系的协调问题。参考民法典总则立法中提取“公因式”的方式，在单行能源法律法规基础上制定能源法，是加强重点领域立法的重要举措，对推动能源高质量发展、保障国家能源安全具有重大意义。

认识理解并总结现行法律法规中具有普遍性的原则，以适用于特定领域。黑格尔指出，编纂法典并非是建立一个内容崭新的法律体系，而是“认识及系统理解现行法律内容的被规定了的普遍性，然后把它适用于特殊事务。”我国目前的能源立法已从理论空白与法治经验贫瘠背景下的制度诠释，逐步摆脱了缺乏统一基础的困境，开始运用科学系统方法对能源的开发利用管理进行理论思考，不但部门立法群雄并起，理论研究也发展到了具有中国特色的绿色能源基本法的理论建设阶段。

提取“公因式”，提供更稳定预期

我国目前有关能源管理的法律规范并无统一的基础性、统领性能源法，表现出“碎片化”特征，整体性不强，难免相互冲突，容易影响有关司法救济，造成司法资源的浪费。因此，需要通过梳理不同领域法律规范的价值及其在整个能源法律体系中的定位，全面梳理现行能源法律法规，提取能源法律法规体系的“公因式”，以构建能源基本法，这既要在逻辑上进行修复，也要对漏洞予以弥补，从而为能源利用管理制度的效率与公平奠定规范基础。

从世界范围和我国已有能源立法经验来看，义务本位始终是能源法律法规的核心。原因在于，作为能源法律法规调整对象的各类能源物质及其开发利用，事关国家能源安全、社会经济发展、环境资源保护和民生基础保障。

国家能源局印发的《2024年能源工作指导意见》提出，深入践行能源安全新战略，更好统筹发展和安全，处理好新能源与传统能源、全局与局部、能源开发和节约利用等关系，着力提升能源安全保障能力，着力推进能源绿色低碳转型，着力深化能源改革创新，着力提高能源国际合作水平，加快规划建设新型能源体系，为中国式现代化建设提供安全可靠的能源保障。

当前，国家能源战略和政策的表述主要存在于行政规定，规范层级不高，对于能源开发利用主体而言“能见度”不高，行为指引功能不彰，出台能源法，有助于提供更稳定的政策预期。

直面挑战，保安全促转型

能源法律法规体系的构建是对于社会现实的回应。传统社会生活决定了传统社会财产权制度。人类对于各类型能源利用的广度和深度仍然有限，就利用范围而言，人类能够开发利用的能源主要局限于可以实际感知的物，如煤炭、石油等，尚有一些非实物形态但有财产价值的能源未进入商业化开发利用阶段。国家对能源的开发利用管理对于政治、经济、国防、社会等重要领域具有极为重要的影响，与国家安全和社会稳定也有直接的关联。从国际层面来看，全球各国能源开发利用体系正在全面升级，国际政治秩序也在深度调整。这导致能源安全面临绿色革命加速、新旧能源接力步调不一及国际环境恶化多变等多方面的挑战。我国作为全球最大的发展中国家和温室气体排放国，在能源绿色低碳转型中面临国际国内双重压力，需要在全球推进碳中和或净零排放目标的背景下，加快转型步伐。国内层面上，我国经济发展尚未达到高收入国家水平，能源消费仍将保持刚性增长。我国的能源结构仍以高碳化石能源为主，新能源尚不足以完全替代传统化石能源，能源低碳转型任务重。此外，与发达国家相比，我国达成“双碳”目标的时间窗口更紧，要求我国能源体系在未来40年内实现革命性变革和深度化脱碳。

碳达峰碳中和背景下，能源法绿色定位和需求尤为突出。伴随着“四个革命、一个合作”能源安全新战略和“双碳”目标的提出，能源法的法律属性和制度理性进一步引发学界的关注，在能源发展大势中，能源法面临着革命性的时代转向。中共中央、国务院于2021 年发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》的主要目标中提出“到2025年，绿色低碳循环发展的经济体系初步形成，重点行业能源利用效率大幅提升”“到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立”。我国的“双碳”进程与能源产业的低碳化紧密结合。“双碳”目标应当是实证意义上能源法制度安排的核心，也是能源法律秩序的应有内涵。能源法是对能源开发利用等现象进行概括与提炼的产物，是能源社会关系的理性化配置，能源法律法规体系需要为还原能源商品属性及建立现代能源市场体系提供更加符合实际需求的制度设计与选择。因此，亟待对能源法律法规体系进行提取“公因式”而构建出能源领域的“基本法”。

党的二十大报告指出，加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全。2022年年底召开的中央经济工作会议再次强调加快规划建设新型能源体系。这表明能源安全是能源政策顶层设计的出发点和落脚点，是能源法律关系的核心问题。总体安全观视角下，在保障经济社会发展所需要的能源安全前提下，实现能源转型，应当基于能源需求和使用现状，并基于多边合作构建能源供应、使用、环境安全相关法律法规体系。全面依法治国方略和背景下，能源安全法律规范体系是国家能源安全体系合法性、有效性的基石和保障。

能源领域缺少基础性、统领性法律是亟待解决的现实需求问题。构建以单行能源法律法规体系为基础的能源法，就是将单独的能源有关法律规范通过参照民法典总则提取“公因式”的方式进行体系化和系统化。通过提取“公因式”的方法构建能源法，以“能源领域基本法”的形式出现，针对能源领域做出宪法性的基本原则性的规定。在配套的单行法律未被制定出来之前，能源法可以作为原则性的法律规范得以适用，以解决产业社会发展中存在的矛盾问题，维护我国能源安全与清洁高效利用，最终提高能源转化效率，减少能源消耗和环境污染，助力“双碳”目标达成。构建灵活性和开放性兼具的、以能源法为核心的能源法律法规体系，充分实现能源法律的目的功能，需要深入把握能源法整体关联性、结构功能性、系统层次性以及综合性四大特征，以进一步在服务“双碳”目标的基础上，保障国家能源安全，推动能源绿色化转型、实现高质量发展。

（作者分别系中国政法大学教授、中国政法大学民商经济法学院博士研究生、中国法学会能源法研究会常务理事。）

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