国有企业碳交易问题及对策

碳交易是实现“双碳”目标的重要政策工具。碳交易又称为“碳排放权交易”，是指以温室气体排放配额或温室气体减排信用为标的物进行的市场交易，是控制温室气体排放的重要途径之一。

国有企业可以通过两种方式参与碳市场：一是以重点排放单位的身份参与碳交易，在碳交易市场中与其他企业、机构等进行公平、公正的交易，通过买卖碳排放权发挥市场机制在节能减排中的作用；二是以第三方核查机构的身份作为技术支撑单位参与碳交易市场建设，共同推动碳市场健康发展。本文分析国有企业参与碳交易的现状和可能存在的问题，据此提出相应的对策建议。

一、重点排放单位及重要参与者

1. 电力央企是碳交易市场的主力军

从各行业碳排放情况可以看出，电力行业碳排放居高位，其中国有企业是碳排放权交易市场的重点排放单位。

一是纳入碳交易市场重点排放单位的国有企业超过半数。纳入2019—2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位有2225家，根据企业预警通口径，除无法匹配的企业剩余2204家企业，其中国有企业1129家，占比51.23%。

二是五大电力央企所属企业占比较高。五大电力央企作为第一大股东的重点排放单位共计317户，在国有重点排放单位中占比28.08%，这其中还不包括五大电力央企仅作为股东的企业。一些地方国企及所属企业作为第一大股东的企业19家，占比也不低。由此可见，重点排放单位相对集中于大型央企，民营企业则大多数为单户企业，体量较小、较分散。

2. 国有电力企业碳交易额及其占比较高

我国以电力行业为突破建立碳市场交易机制，通过市场化的方式为温室气体排放定价，激励企业淘汰落后产能，带动转型升级，促进低碳经济发展。国有企业积极响应国家政策，主动参与碳市场交易并在交易中发挥重要作用。

一是部分电力央企碳交易额高达上亿元。根据央企控股上市公司年度报告，2022年五大电力央企旗下上市公司中有三家碳交易额高达上亿元，分别是华能国际收入和支出都过亿元、国电电力碳交易收入及内蒙华电碳交易支出均过亿元。由此可见，国有企业在碳排放权交易中大胆投入、高额支出，积极参与碳市场交易。

二是五大电力央企是碳市场的交易大户。2022年五大电力央企旗下上市公司碳交易额占比较高（如表1所示）。一方面，从碳排放配额交易收入来看，仅7家上市公司碳排放配额交易收入就高达7.77亿元，占当年全国碳交易市场碳排放面额总成交额的27.61%6。另一方面，从购买碳排放配额支出来看，虽然仅公布了两家企业，但支出额就高达5.50亿元，占总成交额的19.55%。

三是五大电力央企从碳市场交易中获利。如表1所示，2022年五家电力央企旗下上市公司在碳交易市场的净收益接近4亿元，其中净收益最高的是华能国际，其通过出售碳排放配额最终实现约3.74亿元净收益。其次是国电电力碳排放配额交易收入达2.46亿元，但其营业外支出未列支碳排放交易。

3. 成立专业公司，集中管理碳资产

近年来，“五大六小”中央企业借鉴国际能源公司经验，成立专门的部门或机构集中管理碳资产，开展碳交易、碳金融、碳盘查、CCER、技术开发与咨询等业务（如表2所示）。

碳资产管理公司大多为集团所属三级公司，主要管理集团碳资产，代表集团公司进行碳交易，为集团内外部公司提供咨询服务。

部分央企碳资产管理公司成立时间较早，如国家电投2008年1月成立北京电能碳资产管理有限公司；国家能源集团2008年8月成立龙源（北京）碳资产管理技术有限公司；中国华能2010年7月成立华能碳资产经营有限公司。上述企业的碳资产管理起步较早。

国有企业成立碳资产公司积极参与碳市场交易，如国家电投成立碳资产管理公司后，宣布于2023年实现国内碳达峰，以统一管理、统一核算、统一开发、统一交易“四个统一”推动碳资产管理。中电联发布《发电企业在全国碳市场运行情况调研报告》显示，全国碳市场第一个履约期履约完成率为99.5%，其中央企履约完成率达100%。

4. 第三方核查机构中的国有企业也是碳市场交易的重要参与者

除电力企业以重点排放单位的身份参与碳市场交易，还有一类国有企业是第三方核查机构，也在碳市场交易中发挥了重要作用。此类国有企业参与碳市场交易，主要是对重点排放单位的温室气体排放量和相关信息进行全面核实与查证，以确保碳市场数据的真实、可靠和完整。

第三方核查机构中国有企业、事业单位、校办企业占70%以上。2022年公布的251家第三方核查机构中，国有企业、事业单位、校办企业共184家，其中国有企业75家，在总核查机构中占比30.28%，并且在影响力、专业性、成熟度上国有企业比较占优势。除事业单位中国船级社质量认证公司被选中作为第三方核查机构的次数较多（仅次于中国质量认证中心），其他被选中的均为国有企业。按照被选中次数排序分别为：中国检验认证集团所属中国质量认证中心（被选中次数最多、质量和权威性最高）、工业和信息化部所属广州赛宝认证中心服务有限公司、生态环保部所属中环联合（北京）认证中心有限公司、中国建材检验认证集团股份有限公司、中节能咨询有限公司、华能碳资产经营有限公司等。

二、参与碳交易可能存在的问题

与传统实物市场不同，碳市场是以法律为依据建立的政策性市场，交易对象是看不见、摸不着的碳排放权。由于交易产生的“碳排放权资产”已经进入企业国有资产范畴，因此分析碳交易各个环节可能存在的问题，据此提出完善碳市场交易机制的建议至关重要。

1. 细化相关规定

（1）明确碳排放配额存储、预借、有效期等规定

碳排放配额存储有效期问题。前一年度的配额可延续，但当前对于延续时长并无明确规定。即配额可储存，但目前没有关于有效期的规定，影响了碳排放配额的流动性。

配额预借问题。关于次年发行的碳排放配额是否可用于履行前一年度的碳排放配额义务，《关于全国碳排放权交易市场2021、2022年度碳排放配额清缴相关工作的通知》中规定对于申请纾困的企业，审核通过后，可预支第三履约期的配额。

综合判断，若碳排放配额可延续及预支，可能导致供需失衡。例如，部分电力央企在提升技术、节能减排方面有配额盈余，但由于配额可延续，企业为确保未来年度所需或待碳价上涨时售出，选择储存配额，而非交易。另外，部分非电力央企所属电厂设施设备陈旧，改造难度大或成本高，成为碳交易市场主要购买方。然而，由于大型央企的碳排放配额主要在内部消化并储存，那些“老破小”电厂难以购买到所需配额，也加剧了市场供需失衡。

（2）碳排放配额分配方案、核算方案出台较慢，影响企业决策

企业在编制次年预算时，无法判断碳排放量是缺口还是盈余，缺乏明确的预期，从而影响决策。例如，到了2023年10月，本年度的配额分配方案、核算方式及履约时间（无论是按年履约还是两年履约）等具体细则尚未公布，企业做2024年预算时无法判断碳排放量是缺口还是盈余，导致决策困难。

（3）明确参与碳交易涉及的财务相关规定

一是碳交易市场缺乏对线上交易流程及必备凭证的明确规定，导致市场活跃度受限。在大宗协议交易中，碳交易双方可线下签订协议并开具发票。然而，挂牌交易为线上交易，交易方无法开具发票。为避免此种情况，国有企业只能选择内部交易或在明确对方能开具发票的情况下进行交易。因此，大型国企多采取内部消化方式进行交易，或在拥有部分买方和卖方的情况下与明确买卖方进行交易。这使得市场不够活跃，无法实现充分交易，从而导致部分需求较大的企业无法通过市场获取碳排放权等。

二是对碳资产管理公司的财务处理没有明确规定，存在税收筹划空间。尽管财政部对重点排放单位的碳排放配额记账方式做了规定，但对于碳资产管理公司，没有明确规定财务处理规则，如果碳排放权定义为交易性金融资产（交易性金融资产本身税款的缴纳就是差额缴纳），就不存在多缴税的问题；但如果定义为无形资产或者存货，则涉及多缴税的问题。例如，购买碳排放配额资产环节，因没有强制外部重点排放单位向碳资产管理公司开具进项税发票，导致碳资产管理公司无法获取进项税；但是买方是集团内部企业，碳资产管理公司需要开具销项税发票，这就造成碳资产管理公司全额缴纳增值税，而不是销项减去进项的差额。总之，碳资产管理公司记账方式差异，将面临增值税抵扣链条不完整的问题，增加了交易成本。

2. 数据造假问题

各地核查机构的能力存在差异，对于企业提交的数据，部分核查机构难以准确判断数据的真实性、准确性。同时，一些重点排放单位和核查机构合规意识不强，存在为追求低排放量而篡改实测数据的行为。因此，数据监测、报告、核查的标准和流程及对核查机构、咨询机构的能力建设和监督管理仍有待加强。

（1）统计数据不实，虚报瞒报碳排放情况

我国碳交易市场制度体系尚不完善，部分企业虚报瞒报温室气体排放数据、碳排放配额未按期足额履约等问题时有发生。

一是对碳排放管理认识不足，对核算指南了解不深，可能导致数据不合规，如核算碳排放量虚增等。

二是集团尚未建立碳排放管理信息平台，不能及时掌握集团整体碳排放情况。

三是受碳价约束，加之碳价逐年上涨，企业可能会少报碳排放量以降低履约费用。

（2）为持续获取更多配额，有意扩大配额缺口

一是为了在碳交易市场中争取更多有利政策，各履约主体普遍通过策略性核算，以期获得政府免费碳排放配额。由此出现碳交易市场中企业配额缺口虚高的情况，实际缺口情况低于“测算值”（即上报的测算值较高，但实际缺口没有那么高）。这种现象可能导致市场误判配额盈亏和价格，即实际配额缺口并未如预期那样大，市场配额盈余情况反而优于预期，实际配额价格可能略低于心理预期。配额缺口虚高可能引发碳市场价格失真，交易价格无法真实反映供需关系，从而加大企业成本压力和资金风险。

二是在配额缺口核算过程中，企业可参照多种政策法规，并允许采用多种核算规则并行操作。这种灵活性为企业提供了操作空间，但也可能导致数据失真。由于核算规则不统一，企业在实际操作中可能面临核算边界模糊、数据来源多样的困境。受利益驱动，某些企业可能会尝试调整碳核算数据，以达到降低碳排放量、缩小配额缺口的目的，从而减少相应的经济支出。对此，相关部门应予以高度重视，采取有效措施确保企业数据真实可靠。

（3）第三方核查机构可能存在数据核查不实问题

有两种情况需要防范：

一是第三方核查机构专业能力不足、人才缺乏等导致无法核实重要原始数据的真实性和准确性，碳排放报告质量控制缺失等问题。

二是主观故意帮助进行数据造假。生态环境部公开了一批核查机构碳排放报告数据弄虚作假典型案例，其中包括中碳能投科技（北京）有限公司篡改伪造检测报告、指导制作虚假煤样等问题；北京中创碳投科技有限公司存在核查履职不到位、核查工作走过场问题；青岛希诺新能源有限公司现场核查时未对环评、排污许可证等重要文件进行核实、核查报告签名人员与现场实际核查人员不符等问题；辽宁省东煤测试分析研究院有限责任公司编造虚假检测报告，对原始检测记录、样品检测委托书、仪器设备使用记录、样品处理台账等原始档案造假，内部质量控制体系缺失等问题。

3. 缺乏统一管理模式，存在碳资产减值风险

大多数国有企业成立了碳资产管理部门或者单独成立碳资产管理公司，但仍未能实现碳资产管理职能闭环。

一是普遍缺乏统一决策、统一数据核算、统一交易、统一清缴履约等职能，缺少必要的集中管控手段。一些碳资产管理公司仅仅对集团内部企业的碳交易双方提建议，无法实现统一交易。一些国有企业审批流程复杂，审批时间较长，碳价已经发生了较大变化。

二是碳资产管理意识薄弱，对碳排放的测量方法和计算工具了解不足，尚未建立起完善的碳资产管理流程和制度。在研究方面，大部分关注点集中在碳排放权上，而忽略了碳资产中所包含的其他重要内容。

三是未能充分认识到碳资产等同于金融工具的特性，以及对碳市场价格、财务风险、税收以及债务表和企业利润的影响。其基本思路存在局限性，从而限制了碳资产管理公司职能的有效发挥。

三、国有企业碳交易相关建议

国有重点排放单位所在集团应建立健全碳排放权交易集中管理机制。

一是制定适应相关部门政策的企业内部行动指南，充分利用集团优势，设立碳排放权交易部门或碳资产管理公司，建立完善的集团式碳排放权交易管理机制，确保企业碳排放数据的统一报送和管理。通过数字化手段，实现对集团碳资产的统一管理，以降低集团的履约风险。

二是建立并完善碳市场相关制度体系，包括碳排放管理制度、减排项目开发管理制度、碳交易管理制度、碳披露管理制度等。从制度和组织层面着手，确保统一领导、统一策略、统一数据、统一交易、统一履约。企业应转变管理思路，碳交易不仅是一种约束，更是一种激励。应将碳排放管理纳入企业经营战略，实现从被动应对向主动参与的转变。

三是确保数据真实准确，避免不必要的经济损失。国有企业应当明确碳排放数据统计要求和报送责任，要求所属企业统一边界、统一排放源、统一时间提供相应的统计资料及数据，并按照国家对应行业核算指南的要求进行碳排放数据核算。一方面，自身盘查，摸清家底。全面排查历史年份的碳排放数据，收集厂区及设备的历史排放数据，完善数据体系，确保数据的完整性和准确性。另一方面，梳理碳排放数据统计口径，按照国家碳排放核查要求统一统计口径。通过数据分析识别排放重点环节，并据此制定碳管理战略、碳交易战略。

作者单位

张晓艳 审计署审计科研所

戚悦 国务院国资委研究中心