深度 | 如何健全碳排放权市场交易制度？

党中央、国务院高度重视全国碳排放权交易市场建设。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出，建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场，为新时期全国碳排放权交易市场建设树立了目标。党的二十大报告提出，健全碳排放权市场交易制度，为全国碳排放权交易市场建设指明了重点任务。2024年7月18日，党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。《决定》紧紧围绕中国式现代化部署进一步全面深化改革，并将构建高水平社会主义市场经济摆在突出位置，指出健全碳排放权市场交易制度是健全绿色低碳发展机制的重要任务。

（来源：电联新媒 作者：张昕）

碳排放权交易市场建设运行取得积极进展

全国碳排放权交易市场是我国推动碳达峰、碳中和的重要政策工具，是我国碳定价的主体机制。2018年以来，全国碳排放权交易市场建设稳步推进，制度规范日趋完善，正在形成碳价发现功能，初显减排成效。

第一，初步构建政策法规体系。政策法规是全国碳排放权交易市场建设运行的基石。《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）与《碳排放权交易管理办法（试行）》和登记、交易、结算规则，以及碳排放核算报告和核查指南、配额分配方案等配套文件构成了“行政法规+部门规章+规范性文件+技术规范”的全国碳排放权交易市场政策法规体系。国务院发布的《条例》是全国碳排放权交易市场的上位法，规定了碳排放权市场交易制度，全覆盖各主要运行环节，特别是以问题为导向，强化了数据质量管理的法律责任，严惩重罚违法违规行为。

第二，建立完善数据质量管理制度。数据质量是全国碳排放权交易市场建设运行的生命线。一是编制行业（设施）碳排放核算和报告、核查技术指南，不断优化碳排放核算、核查方法，力求兼顾核算核查方法的科学性、适用性和易用性；二是建立数据质量日常监管“国家-省-市”三级联审制度，强化企业编制执行数据质量控制计划，实施数据信息月度存证，建设运行全国碳市场管理平台，采用大数据、信息化技术提升数据质量管理效能；三是组织开展数据质量专项监督帮扶，形成问题“及时发现-移交督办-核实整改”的闭环管理工作机制。

第三，立足国情制定配额分配与清缴方案。配额分配与清缴管理是全国碳排放权交易市场实现碳减排目标的抓手。与我国实施碳排放强度控制相匹配，全国碳排放权交易市场制定了基于碳排放强度控制的发电行业配额分配方案，在整体上保持了政策的延续性和稳定性，同时结合实际情况优化调整。考虑到发电行业发展需求和保供任务，为处理好降碳与经济发展的关系，通过逐年收紧配额分配基准线（碳排放强度），淘汰落后产能，实现减少碳排放，但不限制碳排放强度先进的发电机组生产；此外，按机组燃料类型、装机规模设定配额分配基准线，且行业配额盈缺总量基本平衡，并设定配额清缴抵销机制及纾困政策。

第四，初步发挥碳定价作用。形成具有合理激励约束作用的碳价，是全国碳排放权交易市场发挥市场功能的关键。截至2024年7月15日，全国碳排放权交易市场成交配额约4.65亿吨，成交金额约270亿元；全国碳排放权交易市场第二履约周期配额成交量2.63亿吨，累计成交金额172.58亿元，比第一履约周期分别增加47%和125%；此外，第二履约周期参与交易的企业数量比第一履约周期增加32%，由此可见，全国碳排放权交易市场交易活跃度明显增强。启动交易以来，全国碳排放权交易市场碳价平稳上扬，2023年底收盘价为79.42元/吨，比开市首日开盘价上涨65%；2024年以来，碳价整体呈现平稳上涨态势，日均涨幅约0.36%；进入4月后，与过去两年履约期过后市场整体交易意愿大幅减弱的特点明显不同，配额买入需求及成交量/价都处于历史同期较高水平；2024年4月，碳排放配额价格一度突破100元/吨，目前在90元/吨附近波动。“碳价破百”是全国碳排放权交易市场建设的里程碑，体现了重点排放单位已经树立了“排碳有成本，减排获激励”的理念，全国碳排放权交易市场价格发现功能不断增强。

第五，低成本碳减排成效初显。全国碳排放权交易市场第二履约周期配额清缴完成率分别为99.61%、99.88%，较第一履约周期有了进一步提升，配额清缴完成率位于国际主要碳市场前列。与2018年相比，2023年全国单位火电发电量的二氧化碳排放量下降2.38%，电力行业二氧化碳排放强度下降8.78%。2021年7月启动上线交易以来，全国碳排放权交易市场推动发电行业减排成本降低约350亿元。由此可见，全国碳排放权交易市场通过低成本实现减排目标的市场功能初步显现，为纳管发电企业碳减排作出积极贡献。

存在问题与新形势下的新要求

目前，全国碳排放权交易市场建设仍处于起步阶段，虽然在制度体系建设等方面取得显著进展并初显减排成效，市场运行总体平稳，且市场表现总体优于欧盟碳市场等国外主要碳市场运行初期表现，但在交易中仍出现潮汐现象、以大宗协议交易为主和惜售现象等，分析其主要原因，一方面是重点排放单位尚未充分认识碳排放权交易市场的功能定位且碳交易能力不足；另一方面是全国碳排放权交易市场尚未构划清晰的建设路线图和施工图，市场交易主体、交易产品等要素结构单一、市场活力不足，亟待健全全国碳排放权市场交易制度。

为了建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场，全国碳排放权交易市场建设运行又处在新的起点，关键是健全碳排放权市场交易制度，核心是形成具有合理激励约束作用的碳价，从而优化配置碳排放空间资源，激励碳减排效率高的排放实体多减排，有效约束排放实体碳排放；同时以释放合理碳价为信号，为气候投融资、碳资产管理等指引方向，将资金、技术创新能力汇聚至绿色低碳发展领域，为排放实体成本效益优化实现碳减排目标、推动经济社会绿色低碳转型、驱动新质生产力的创新发展提供有效、有活力的市场机制途径。更加有效、更有活力的全国碳排放权交易市场，将成为彰显我国积极应对气候变化国家战略的重要窗口，成为参与和引领全球气候治理的重要平台。

以《决定》为遵循

健全全国碳排放权市场交易制度

全国碳排放权交易市场是社会主义经济体系的重要组成部分，《决定》提出构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。《决定》凝聚改革力量，以问题为导向，为健全全国碳排放权市场交易制度，进而推进建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳排放权交易市场提供了根本遵循。

健全全国碳排放权市场交易制度，必须更好地发挥市场作用。一是持续推动规模拓展，有序扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，成熟一个纳入一个重点排放行业；丰富碳交易市场主体，适时引入非履约机构参与碳交易；二是丰富交易产品，提供产品流通模式，在可有效管理风险的条件下，有序开展金融衍生品交易，完善碳价发现功能；三是以碳达峰、碳中和目标为引领，做到其他环境资源要素市场、全国温室气体自愿减排交易市场、试点碳排放权交易市场与全国碳排放权交易市场的有效衔接、协同增效，构建全国统一碳市场；四是遵循《联合国气候变化框架公约》原则，在《巴黎协定》框架下，有效利用国际碳交易市场资源，联通全国碳排放权交易市场与国际碳交易市场，提升我国在国际碳定价和全球气候治理体系中的话语权。全国碳排放权交易市场的本质是市场决定碳排放空间资源配置的市场机制，必须通过健全碳排放权市场交易制度，实现碳减排有效激励、市场要素自由流动、碳价反应灵活、市场竞争公平有序、排放实体优胜劣汰，这样才能发挥好有效市场的决定性作用，实现碳排放空间资源配置效率最优和效益最大化。

健全全国碳排放权市场交易制度，必须更好地发挥政府作用。一是在全国碳排放权交易市场建设运行中，政府坚持“该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位”的原则，坚决避免政府职能错位、越位、缺位现象，减少政府对碳排放空间资源的直接配置，减少政府对市场交易活动的直接干预；二是建立完善全国碳排放权交易市场的政策法规和制度规范，确保政策法规和制度规范的稳定性和延续性，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，深入实施《碳排放权交易管理暂行条例》，建立公平开放透明的碳市场交易规则，确保各类碳交易主体依法平等使用碳交易市场要素、公平参与竞争、同等受到法律保护；三是运用系统思维和创新方法，坚持“全国碳市场是减排工具”的基本定位，做好顶层设计，加强全国碳排放权交易市场建设的规划引领；四是加快转变政府职能，强化各管理部门协作，健全联合监督管理制度，强化碳市场宏观政策调节，有效管理市场风险，更好地维护市场秩序，防止市场失灵；五是加快建设制度、规则、监管规范统一的全国统一碳市场，建立完善配套的绿色低碳发展经济政策体系，包括绿色低碳财税、金融、投资、价格和标准体系，支持和引导资本规范有序汇聚至绿色低碳发展领域。

在《决定》精神的指引下，打好法治、政策、技术、市场的组合拳，处理好政府与市场的关系，坚持有效市场、有为政府相结合，更好地发挥政府作用，实现碳排放空间资源配置效率最优和效益最大化，积极稳妥推进建成更加有效、更有活力，更具国际影响力的全国碳排放权交易市场。