金融支持能源领域设备更新现状及建议

2024年8月，国家发展改革委办公厅、国家能源局综合司联合印发《能源重点领域大规模设备更新实施方案》（以下简称《方案》），围绕“推动能源重点领域大规模设备更新和技术改造，支撑建设新型能源体系”部署具体工作。绿色金融和转型金融有望在推动能源领域大规模设备更新有序、高效开展方面，发挥关键的资金支持作用，然而目前仍面临融资成本与收益不匹配、风险评估机制不完善、资金供需不匹配等难点，建议通过建立多层次、多工具的政策支持体系，完善风险评估机制，创新金融模式等方式，进一步服务实体经济高质量发展。

（来源：中能传媒研究院 作者：金子曦 周荞 中央财经大学绿色金融国际研究院）

一、能源领域设备更新的政策进展

国家层面，从政策导向来看，《方案》明确提出了火电、输配电、风电、光伏、水电、清洁取暖等能源领域设备更新改造的重点方向（见表1），目标是到2027年，能源重点领域设备投资规模较2023年增长25%以上。从财政支持来看，中国人民银行（以下简称“央行”）分别于2022年9月28日和2024年4月7日宣布设立设备更新改造专项再贷款、科技创新和技术改造再贷款，利率均为1.75%，期限均为1年。

地方层面，广东、福建、湖南等地以政策引导和财政支持为抓手着力推进能源领域设备更新改造。以广东、福建、湖南为代表的省级层面，推进能源领域设备更新改造的政策思路基本与《方案》相一致。以广东为例，广东提出了“2024—2025年全省能源领域设备更新投资规模力争达到280亿元、到2027年累计达到500亿元”的具体目标，且其在延续全国政策思路的基础上，结合本省的“完善能源输送网络”“完善城乡居民用能基础设施”等能源发展重点任务，对辖内能源设备更新改造重点任务进行了更为细化的部署。湖南也结合本省情况，明确提出重点支持高比例新能源外送改造升级等8个能源电力领域设施设备更新方向（见表2）。此外从财政支持来看，各地方充分运用中央预算内资金支持，重点利用省级技术改造专项资金、国家设备更新再贷款货币工具、超长期特别国债等金融工具支持能源领域设备更新改造。

表1 《能源重点领域大规模设备更新实施方案》支持的能源领域设备更新改造重点方向

资料来源：公开资料

表2  广东、湖南能源领域设备更新改造重点支持方向

资料来源：公开资料

二、金融支持能源领域设备更新的现状与工具

近年来，中央下放的设备更新相关专项再贷款额度预计将超过6000亿元，多家银行设立专项工作机制支持设备更新。

从宏观经济政策来看，自2022年四季度以来，央行已面向设备更新领域出台多项再贷款政策，包括“设备更新改造专项再贷款”“科技创新和技术改造再贷款”，总计额度超过6000亿元。此外，2024年7月，国家发展改革委、财政部明确统筹安排近1500亿元超长期特别国债资金，加力支持包括能源电力领域在内的大规模设备更新。

从金融机构响应来看，多家商业银行已制定技术改造再贷款相关的行内工作方案。例如，中信银行制定了《金融支持大规模设备更新和消费品以旧换新工作方案》，从完善工作机制、加强营销推动、强化配套政策支持、申报获取技术改造再贷款支持、确保业务合规稳健开展等5个方面，提出14项支持设备更新的具体工作举措。结合经济政策与金融市场表现，未来金融支持能源领域设备更新具有巨大的增量空间。

具体到金融工具来看，绿色和转型类的信贷与债券将成为重点金融工具。

绿色信贷与绿色债券方面，《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》和《绿色债券支持项目目录（2021年版）》均覆盖了能源绿色低碳转型相关产业，具体包括新能源与清洁能源装备制造、清洁能源设施建设和运营、能源系统安全高效运行、传统能源清洁低碳转型、城乡能源基础设施等产业。同时从市场实践来看，能源产业一直是绿色信贷和绿色债券的重点投向领域，自设备更新政策大力推出以来，各地金融机构积极推广技术改造和设备更新贷款在能源领域的落地。例如，2024年国家开发银行（以下简称“国开行”）山西分行加强支持光伏组件生产企业的设备更新，为晶科能源年产56吉瓦垂直一体化大基地项目发放3亿元贷款，支持建设单晶拉棒切方智能化生产线项目；同时，国开行宁波分行为金田铜业（集团）股份有限公司新能源领域绞并线设备更新提供融资支持，助力企业完善高性能铜棒、铜板带产能布局。

图1 2021一季度—2024二季度我国清洁能源产业贷款余额情况

数据来源：中国人民银行，中央财经大学绿色金融国际研究院

图2 2016—2023年境内能源产业绿色债券发行规模及数量

数据来源：中央财经大学绿色金融国际研究院

转型金融方面，深化发展转型金融有望为能源领域设备更新改造提供更多资金支持。转型金融是指在可持续发展目标下，支持整个经济向与《巴黎协定》目标相一致的低碳和净零排放、气候韧性转型的金融服务。当前，我国转型金融产品主要以债券、信贷等债务型融资工具为主，如转型债券、可持续发展挂钩债券、可持续发展挂钩贷款等，可为发电、石化、化工、建材、钢铁、有色等碳密集型行业的低碳转型场景提供资金支持，而能源领域设备更新改造正属于这一范畴。以转型债券为例，2022年6月22日，我国首批成功发行的转型债券的募集资金用途就包括电解铝环保节能技术升级改造、置换燃煤机组天然气清洁利用等技术改造和清洁能源利用项目。由此，转型金融和能源领域设备更新可通过融合发展实现双向促进，一方面转型金融可为能源领域设备更新提供更广阔的资金渠道，另一方面能源领域设备更新也为转型金融的深化发展提供了新的业务机会。

三、金融支持能源领域设备更新的难点与挑战

当前，扩大绿色金融和转型金融对能源重点领域大规模设备更新的支持规模仍存在诸多难点与挑战。

一是融资成本与收益不匹配。能源领域所涉及的设备更新和技术改造项目往往投资规模大、前期投入成本高，而回报周期长，增加了项目投资收益的不确定性。以光伏电站为例，其建设成本高昂，包括设备采购、安装调试、土地租赁等费用。同时，在补贴政策退出和电力市场化规模逐步扩大的背景下，光伏电站项目投资开发正面临发电能力、发电量和价格的三重不确定性。特别是在价格方面，目前能源价格的市场化形成机制在顶层设计与市场规模方面均有较大的提升空间。顶层设计方面，目前我国可再生能源绿色电力证书交易、绿电交易、可再生能源电力消纳保障机制、碳市场等多种机制同时存在且多头管理，各类机制下清洁能源的环境权益模糊不清，并有可能产生环境权益重复计算的情况，影响清洁能源环境权益的认可度。市场规模方面，由于缺乏强制性约束，市场主体消纳清洁能源电力的主动性受限，导致我国清洁能源的市场交易规模较生产规模而言过小。由此，高昂的建设成本叠加逐渐走低的结算电价将进一步延长光伏电站设备更新的回收周期。

二是风险评估机制不完善。由于以风电、光伏、充换电基础设施等为代表的能源设备更新项目通常会应用新兴技术，因此相关市场、技术、政策、运营等风险较高，而金融机构尚未健全的风险定价体系将进一步制约其对相关领域的资金投入。以风电为例，风电项目收入通常高度依赖波动性较大的环境因素，且高塔技术、节地型技术等新兴技术的应用也进一步增大项目收入的不稳定性，提高金融机构准确评估项目风险的难度。

三是资金供需不平衡。一是在区域层面，河北、内蒙古、云南等地的大型风电、光伏等可再生能源发电项目较为集中，因此上述地区对能源领域设备更新的融资需求理论上应该较大。然而，根据中央财经大学绿色金融国际研究院撰写的《中国地方绿色金融发展报告2023》，2022年河北、内蒙古、云南三省区的绿色金融生态水平排名分别位列全国第20、24和26位，其绿色金融发展水平普遍较低、相对滞后，或将面临供给与需求不匹配的问题。二是在企业层面，当前绿色金融资源多高度集中于以国有资本控股为主的优质大型项目，对占据市场主体大部分比重的能源产业链上游小微企业的覆盖有限。考虑到该类企业通常抵押担保物不足，以及近两年来产能供需格局调整、卖方市场逐渐转为买方市场所导致的企业盈利能力改变，绿色金融投放愈加审慎。

四、深化金融支持能源领域设备更新的建议

一是加大政策支持力度，综合运用税收减免、财政贴息、政府风险共担等政策工具。以形成多层次、多工具的政策支持体系为目标，税收减免方面，针对企业设备更新相关支出，予以适当比例减免增值税、企业所得税，或允许企业对设备更新支出的部分进行加速折旧。财政贴息方面，可根据企业在能源设备更新过程中实现的碳减排量或设备节能效益，通过适当提高财政贴息利率、延长财政贴息期限等方式加大支持。风险共担方面，针对中小企业和高风险能源设备更新项目，设立专门的风险担保基金，降低金融机构对设备更新项目的风险顾虑。

二是完善风险评估机制，制定适应设备更新的标准化风险评估工具。不同类型的能源设备更新项目具有不同的风险特征，建议以火电“三改联动”、光伏老旧设备更新等技术相对成熟、历史数据相对丰富的领域为切入点，逐步探索对不同类型的能源项目建立设备更新风险评估指南，涵盖技术、市场、政策、财务、环境、社会等维度，确保评估流程标准化、系统化，从而为金融机构、投资者、设备供应商和项目方提供一致的风险评估依据，增强各方对项目的信任。

三是创新金融模式，以总对总、供应链金融等模式发挥绿色金融和转型金融的支撑作用。一方面，为解决部分地区大型项目资金供给不足的问题，可探索总对总的交易模式，即由能源央企总部与金融机构总部进行战略合作，由大型项目所属央企的总部作为项目发起方，与金融机构总部之间达成融资合作协议，而资金和项目则落地到地方。另一方面，为解决中小企业融资难的问题，可以大型能源企业为核心发展供应链金融。例如，基于数字化平台，以大型能源企业与产业链上游供应商和下游产品销售经销商的交易合同、应收票据、应收账款、预付账款为基础联合金融机构共同开发设备更新和技术改造相关定制化金融产品。