我国电价的确定方式以及理解适用详解

小编按

电价涉及发电企业、输电企业、售电企业和用电人的切身利益。如何确定电价，是一个各方主体都很关注，牵一发动全身的问题。在2002年开启电力体制改革之前，我国的电价主要实行政府定价。此后，对于垄断环节，依然实行政府定价；对于自由竞争环节，开始实行市场定价，电价的双轨制由此形成。规范电价的构成，明确制定电价的主体和流程、有效发挥电价的引导作用等，是电力法的重要内容之一。

本文详细阐述了政府定价与市场电价两种机制在中国电力市场化改革中的作用与协调。对政府定价的范围、权限划分、法律性质、法律效力以及理解适用争议进行了全面解读，明确了政府在关键领域和环节的定价角色。对市场化改革下的电力交易模式、价格波动、新能源的融入等问题进行了细致分析，展望了未来电力市场化交易的发展趋势。

（来源：中电联法律分会 作者：游福兴）

有序推进电价改革是电力市场化改革的核心。随着电力市场化改革的逐步深入推进，电价的确定方式主要有两种：一种是由市场形成，即市场定价；一种是由政府确定，即政府定价。

政府定价

（一）政府定价的范围

我国《价格法》规定，我国“大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价”。

根据《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号）精神，对极少数保留政府定价项目，一是要推行政府定价项目清单化。政府定价项目主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。凡是政府定价项目，一律纳入政府定价目录管理。目录内的定价项目要逐项明确定价内容和定价部门，确保目录之外无定价权。政府定价纳入权力和责任清单。二是要规范政府定价程序。对纳入政府定价目录的项目，要制定具体的管理办法、定价机制、成本监审规则，进一步规范定价程序，完善政府定价过程中的公众参与、合法性审查、专家论证等制度，具体包括《政府制定价格听证办法》《政府制定价格行为规则》《政府制定价格成本监审办法》等。

现行的《中央定价目录》（国家发展和改革委员会令第31号）关于电力定价目录的定价内容为“省及省以上电网输配电价”，定价部门为国务院价格主管部门。同时，目录明确，“通过市场交易的电量价格，由市场形成。燃煤发电电价机制以及核电等尚未通过市场交易形成价格的上网电价，暂由国务院价格主管部门制定，视电力市场化改革进程适时放开由市场形成。尚未通过市场交易形成价格的销售电价暂按现行办法管理。居民、农业等优先购电电量的销售电价，由国务院价格主管部门制定定价原则和总体水平，省级价格主管部门制定具体价格水平”。

相应地，如海南省《海南省定价成本监审目录》规定“省级以下电网输配电成本、售电成本”为监审内容之一，监审部门为省价格主管部门，但“电力直接交易、招标定价等通过市场竞争形成的价格除外”。

《海南省定价目录》（琼发改规〔2021〕7号）规定“省级以下电网输配电价”的定价部门是省价格主管部门。同时指出，“尚未通过市场交易形成价格、在省内消纳的水电、气电等非中央定价项目的电量上网电价由省价格主管部门制定，尚未通过市场交易形成价格的销售电价暂按现行办法管理，视电力市场化改革进程适时放开由市场形成。居民、农业等优先购电电量的销售电价，由国务院价格主管部门制定具体价格水平。高可靠性供电费、系统备用费暂按现行办法管理，由省价格主管部门制定”。

输配电价是政府定价的核心内容，输配电电价改革也是电价改革的基础和先决条件。除此之外，居民、农业、重要公用性事业和公益性服务用电等优先购电电量的销售电价，燃煤发电电价机制以及核电等尚未通过市场交易形成价格的上网电价和尚未 通过市场交易形成价格的销售电价，尚未市场化的电力辅助服务价格等仍然属于政府定价的范畴。

（二）政府定价的权限划分

《价格法》第三章规定了政府及其价格主管部门的定价类别范围、定价目录、定价权限、定价的依据和程序等，其中，定价权限是关键。《价格法》第19条规定只有中央和省两级有权制定政府定价目录，制定价格必须依据定价目录进行。

定价目录设定了严格的审批程序：中央定价目录的审批在国务院；为了防止省级价格部门随意扩大政府定价的范围，规定地方定价目录由省级价格主管部门制定后，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布，即省级目录的最终审定权限在于国家发展和改革委员会。市县人民政府没有制订价格目录的权限，但可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。

实践中，有些市、县重要商品和服务价格基本上都由该级价格主管部门制定调整并下发文件，这与价格法的规定不相符。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、66条的规定，市县人民政府与政府工作部门是不同层级的法律主体，两者是领导和被领导的关系，不能混同，被授权的定价主体仍是市、县人民政府，只是具体工作由市县人民政府的价格主管部门来实施。

（三）政府定价的法律性质

政府定价究竟是具体的行政行为还是抽象行为，实践中有不同的争论。我国《行政诉讼法》第13条明确规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：国防、外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”

上述规定中非常明确，被排除在行政诉讼的范围之外的包括“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍束力的决定、命令”，即抽象行政行为。

所谓抽象行政行为，是指“行政机关制订和发布普遍性行为规范的行为”。包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。它作为行政机关行使职权的一种载体和途径，是与具体行政行为相对应的。所谓具体行政行为，是指行政机关针对特定的对象并对其权利义务产生影响的行为。

如果认定政府定价行为是抽象行政行为，则排除在人民法院的案件受理范围之内，人民法院不能裁决撤销政府定价文件。如果认定政府定价行为是具体行政行为，则政府定价行为具有可诉性，人民法院在行政诉讼案件中可以直接给予撤销。

通过两个概念，可以清楚地看到抽象行政行为和具体行政行为二者的区别在于其调整对象的特定与否。

对此，一种观点认为价格主管部门制定辖区供水、供热、供气价格或景区门票等价格就是具体的行政行为，因为这些具体的定价文件是针对供水、供电、供气企业或者景区管理处做出，对象特定、具体、直接，对供水、供电、供气企业或者景区管理处的权益直接产生影响。

另一种观点认为，政府定价行为属于抽象行政行为，价格主管部门针对供水、供电、供气企业或者景区管理处制定或调整供水、供热、供气价格或景区门票等价格，虽然发文对象是特定的具体的，但实际上，供水、供电、供气企业或者景区管理处需要执行，而且用水、用电、用气或游客等也得执行，约束的对象是广泛而不特定的，这与具体行政行为约束对象的特定性明显不同，而且，政府定价文件一经做出具有很强的稳定性，适用周期长，不是一次性、临时性的。【1】

笔者认为，关于抽象行为和具体行政行为的区分界限，学术界有不同的观点。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，第2条第2款对“具有普遍约束力的决定、命令”作出了解释，即指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，强调“不特定对象”和“反复适用”的两大特征。政府定价行为究竟是抽象行政行为还是具体行政行为要具体情况具体分析。

就政府制定的电价而言，根据《电力法》第 33条第3款“用户应当按照国家核准的电价和用电计量装置的记录，按时交纳电费”的规定，既约束供电企业，也约束相应的用户，影响到多方不特定主体的利益，且能够反复适用，具有普遍性、长期性的特点，定性为抽象行政行为较为合适。

就政府针对某个企业特定的价格进行批复的行为，其内容是针对特定对象、具体事项作出，如该批复涉及的价格具体明确，则应属于具体行政行为，当事人认为批复违法的，可以提起行政诉讼。如该批复涉及的价格并不具体明确，仅是方向性的指导意见，如建议供电企业与该企业用户进行协商确定，则构成解释中第 1条第2款第（十）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。

（四）政府定价的法律效力

政府的定价文件在性质上属于行政规范性文件，在我国不属于“法”的范畴，但它作为一种行政行为，在行政管理领域和行政诉讼领域中具有法定效力。

政府的定价文件的法律效力从不同的角度有不同的划分，从层级效力而言有确定力、拘束力和执行力，从对象、时间、范围来说，可以区分为一般的效力和具体的效力，前者由适用对象、适用时间和适用空间三要素组成，即在何时、何地、对何人有效；后者是指定价文件所规定的具体事项即电价有相应的效力。明确政府定价文件的一般效力是正确理解和适用定价文件的前提。

1. 定价文件的对象效力

定价文件的对象效力，是指定价文件适用于哪些对象，对什么样的人有效。一般而言，政府定价文件主要适用于三类主体：

一是电价制定管理部门所管辖下的供电企业；

二是定价文件适用空间范围内的一切电力用户。根据《电力法》第2条的规定：“本法适用于中华人民共和国境内的电力建设、生产、供应和使用活动。”即不论自然人还是法人，也不论中国人还是外国人，只要在我国境内从事电力建设、生产、供应和使用活动，都必须遵守《电力法》，供电企业应当按照国家核准的电价计收电费，用户也应当按照国家核准的电价交纳电费。有权制定电价的管理部门根据《电力法》及其他规定依职权制定电价目录及电价价格，对其管辖范围内的一切供电企业和一切电力用户均具有拘束力。

三是电价制定管理部门本身及其所辖的各级电价管理部门。这些部门必须依据已制定的电价文件核查价格违法行为。

2. 定价文件的时间效力

定价文件的时间效力是指定价文件的效力起止时限以及对其实施前的行为有无追溯力。定价文件开始生效的时间，指从何时起开始发生约束力。定价文件制定后先要加以公布，公布是电价文件开始生效的前提，但并非所有的电价文件一经公布即开始生效。文件的生效时间通常表现为两种形式：

一是自公布之日起生效。这种情形下，电价文件或在文件中明示文件的生效时间，或不明示自公布之日起生效，也不具体规定生效日期，而本身包含了公布后马上生效的意思。值得注意的是何谓“公布”，公布不等于知晓，公布是指文件制定者通过某种途径向社会公开，即视为公布，不以约束对象知晓为前提。

二是公布后经过一段时间生效。这种方式主要是为了公民、法人、政府有关部门有必要的时间了解内容，做好准备。我国电价定价文件一般不在文件中明示自公布之日起生效，也不具体规定生效日期，而本身包含了公布后马上生效的意思。一般而言，定价文件的生效时间应当在电价的价格调整时间之前。

定价文件终止生效的时间，是指定价文件从何时起不再具有约束力，可称为废止或失效。终止生效的时间通常有明示终止（废止）和默示（废止）两种形式，前者指新的定价文件中明确规定终止旧定价文件的效力，后者是指不明文规定终止旧电价文件的效力，后者在我国比较普遍。在实践中新旧文件如相冲突，实际适用时约定俗成地采用新的文件。

定价文件的溯及力，是指新的定价文件对它生效前所发生的事件和行为可否加以适用的效力。从法的角度来看，法不溯及既往是一项古老的原则，既是一项法律适用原则，也是立法的重要考量。作为抽象或具体行政行为产物的电价定价文件也应遵守。但法不溯及既往并非绝对，基于维护某种利益目的，立法者也可针对具体情况做出有溯及力的规定。电价定价文件在特定情况下基于正当理由也可溯及既往。如果定价文件中明确电价调整时间早于新的定价文件的生效时间，则电价调整时间应以定价文件的规定为准。

3. 定价文件的空间效力

政府定价文件在什么样的空间范围或地域范围有效，即为定价文件的空间效力。实践中主要有两种情况：

一是在全国范围内有效。主要是国务院价格行政主管部门如国家发改委发布的电价调整文件。

二是在一定区域内有效。各省、自治区、直辖市制定的定价文件仅限于本省、自治区、直辖市的行政区域内有效。同时，各省、自治区、直辖市制定的定价文件在电价价目表上又根据县市（区）行政区划作划分，实行不完全相同的电价价格。每一个电价价目表仅在指定的区域有效。

根据《电力法》和《电力供应使用条例》的规定，“供电营业区的划分，应当考虑到电网的结构和供电合理性等因素”。《供电营业区划分及管理办法》进一步规定：“供电营业区原则上以省、地（市）、县行政区划为基础，根据电网结构、供电能力、供电质量、供电的经济合理性等因素划分。”也就是说，在大多情况下供电营业区与行政区划是一致的，只是个别情况下考虑到电网结构、供电能力、供电质量、供电的经济合理性等因素而有所分别。因此，行政区划与供电营业区不是等同概念。

由于概念的不同，各自表述，在实践中会出现一些“不和谐之音”，从而在实践中留下法律隐患。例如将委托代理供电区域的电价错误地按受托人所在行政区划电价执行，在行政区域发生调整而供电区域未发生调整之前仍然按部就班地执行原有电价。

（五） 政府定价的适用争议

实践中，受政府定价约束的供用电双方往往对政府的定价文件没有法律争议，但就如何理解适用容易产生争议。主要的类型有三种：

1. 执行时间争议

属于中央事权的调价文件从国务院价格管理部门发文之日起，到省、市一级出台具体的文件给予明确，容易产生时间差，或者出现省、市一级发文时间晚于文件执行时间，需要补收或补退相关费用，或者出现省、市一级发文时间稍早于文件执行时间，造成被执行人执行准备工作不足，存在认识误区，最终产生争议。

2. 执行内容争议

有些电价文件并不非常具体明确，需要在实践中根据具体情况判断，不同的企业有不同的理解。

例如，功率因数调整电费是指用户功率因数的水平高低减收或增收的电费。鉴于电力生产的特点，用户用电功率因数的高低，对发、供、用电设备的充分利用、节约电能和改善电压质量等有着重要影响，为了提高用户的功率因数并保持其均衡，以提高供用电双方和社会的经济效益，原水利电力部、国家物价局于1983年12月2日联合颁发了《功率因数调整电费办法》。该办法第4条规定，电费的调整根据计算的功率因数，高于或低于规定标准时，在按照规定的电价计算出其当月电费后，再按照“功能因数调整表”（表一、表二、表三）所规定的百分数增减电费，如用户的功率因数在“功率因数调整电费表”所列两数之间，则以四舍五入计算。

一些用电企业基于自身的理解，对于是否应当依据20世纪80年代的文件交纳功率因素调整电费，或者对于自身是否属于高耗能企业，是否应当执行高耗能电价等，均有不同的看法，甚至引发诉讼。

3. 历史遗留的优惠电价争议

《电力法》颁布实施前，全国不少地区存在建设电力设施（电厂或输电线路）时占用集体土地的情形，供电企业向集体土地的所有权人许诺给予远低于目录电价的优惠电价，甚至许诺该电价永久不变，合同没有具体的终止期限。几十年后随着改革开放的深入，当地的经济生产生活条件发生了巨大的变化，用电量越来越大，相应地低电价给供电公司带来的损失也就越来越大，对于电价约定条款是否可适用情势变更要求调整或者以违反《电力法》强制性规定宣告无效，实践中有不同的理解。

市场电价

市场电价是电力交易中的某些价格，如用户购电价格，电力辅助服务价格等由参与电力市场交易的发电企业、用户或售电公司等市场主体通过协商、市场竞价等方式而形成的价格。

在“放开两头，管住中间”的市场化改革下，参与电力市场交易用户的用电价格由市场交易上网电价、辅助服务费用、输配电价（含线损）、政府性基金及附加四部分组成。其中，市场交易上网电价引入市场竞争因素，采用市场定价。交易的方式主要有集中撮合定价、双边协商定价、拍卖定价等方式。值得注意的是，对于电力辅助服务价格，《电力辅助服务管理办法》设立了政府定价和市场化形成价格两种方式。后一种方式尚在逐步发展中。

通过市场形成用户的电能量交易上网电价，有利于充分发现和挖掘电能的价值。不过，不同的交易方式对市场交易上网电价的形成有很大的影响。按照交易双方是否直接交易，电力市场分为集中式市场和分散式市场。

目前，我国采用的主要是交易双方不直接交易的集中式市场模式。按照交易对象距现在的时间，电能交易分为现货交易和中长期交易。现货交易需要进行物理交割，有利于发现电能价值，广东电力现货交易采用全电量集中竞争和优化，作为调度执行依据，并采用节点边际价格机制，充分反映了电能在不同时间、不同空间的价值采用的边际机组定价，有利于促进发电企业之间充分竞争，引导发电企业按照边际发电成本报价，以获取合理利润。利用低能耗大容量机组市场竞争力强的优势，逐步淘汰高能耗小容量落后机组，不断优化电源结构，但价格波动较大。鉴于中长期交易合同可以不进行物理交割，发电企业可以通过中长期交易锁定收益，避免风险。

我国市场化交易目前实施的范围仍然有限且全国各地市场化交易规模、种类均有差异，对市场交易上网电价的影响也很大，进而影响到各主体的收益。截至2022年12月，广东电力市场仅有煤电、气电和核电机组参与市场化交易，市场直接交易电量仅占全社会用电量的40%，计划与市场并轨运行将长期存在。海南电力市场上核电机组尚未参与市场化交易。

外送电、省内可再生能源等大量电源仍在市场之外，市场交易空间受限，市场价格容易受非市场电源的波动而影响。特别是新能源的高波动性及低边际成本可能导致现货价格失灵。在新能源出力大的阶段，大量低边际成本的风电、光伏发电将大幅压低市场价格，传统机组难以通过市场价格回收成本；而在新能源出力较小时段，一般将由系统中的高价燃气机组定价，此时低价的新能源将实现“搭便车”，获得高额收益。

随着改革的深化，按照“应放尽放”的原则，电力市场化交易规模将逐步扩大，可再生能源电力可能逐步进入市场，并扩大交易比例，打造跨省跨区电力交易新模式，会促进市场交易上网电价进一步合理化。（注：本文节选自王学棉教授主编《电力法学原论》，标题为小编所加。）