苗中泉：特朗普重返白宫对绿色能源国际合作的影响研判

特朗普重返白宫对绿色能源国际合作的影响研判

—— 一项基于智库情景分析法的研究

作者：苗中泉

（国网能源研究院有限公司）

特朗普业已赢得美国总统大选，并将于2025年1月20日宣誓就职。值此国际经济政治持续动荡、不确定不稳定极速上升之际，特朗普重返白宫，对全世界无疑都将产生重大影响。美国著名投资人、桥水基金创始人达里奥甚至在最新署名文章中将其与上世纪30年代德国国内政治的变动相提并论，表现出对未来世界走势的极度悲观。

具体到能源领域，特朗普更加重视传统能源，并且在第一个任期中推出了“美国第一”的能源新现实主义政策，利用不断扩大的国内油气产能强化其在国际事务中的影响力。预计特朗普第二任期内的能源政策将对当前和今后一段时间绿色能源的国际合作造成直接冲击。国际气候新闻专业网站Carbon Brief刊文称，特朗普新任期内的温室气体额外排放量，将抵销过去5年全球部署的新能源所减少的排放量的两倍以上，使得全球温控1.5摄氏度以下的希望完全破灭。

本文尝试以智库情景分析的方法，定位特朗普第二任期中影响绿色能源全球合作的关键因素，寻找其中的确定性和不确定性，科学研判其政策的系统性后果，以便拨开纷繁复杂的认知迷雾，为相关部门、机构决策提供可靠的智力支撑。

PART.1

一、影响绿色能源国际合作的关键因素

智库情景分析方法从厘清决定所研究情景的关键因素入手，分析各因素的确定性与不确定性，借助其他科学手段预测设定情景中不确定性因素的变化趋势，分析各因素之间的相互关系，进而研判该情景对所研究对象的系统性影响。简明思维框图如下：

图1  聚焦“影响研究”的智库情景分析法

一般而言，影响绿色能源国际合作的关键因素，围绕政治、经济、社会、技术、能源五个维度，集中在十二个具体方面。其中：

政治维度，主要体现在三点。一是主要国家和地区内部的优先政策议程设定情况。绿色能源发展需要相关国家政府部门发挥有力的领导作用，如果政府将其置于优先发展的地位，并给予显著优厚的政策、资金支持，则有利于跨国绿色能源合作。二是地缘政治情况。绿色能源主要供需国家和地区之间的基本地缘关系紧张程度不仅会直接影响绿色能源合作规模、程度，而且可能会催生或激化绿色能源“武器化”，致使绿色能源合作偏离正常的经贸、技术合作而变为政治博弈的工具。三是双边或多边绿色合作机制发展情况。国际组织和合作机制的设立、发展、壮大，有利于加强各国之间的政策沟通、建立信任，设定共同目标、提供发展资助，促进绿色能源国际合作。

经济维度，主要体现在三点。一是全球经济发展基本态势。经济增长放缓或衰退可能会导致各国减少对绿色能源项目的投资，也可能推动各国基于能源转型的未来图景而加大绿色投资，以便既创造新的经济增长点、也为培养未来能源产业竞争力赢得先机。同时，经济持续疲软可能刺激国际经济民族主义和贸易保护主义，进而威胁跨国经贸合作，也可能促使地区内的相关国家“报团取暖”，创建更具竞争性的地区经济合作机制，推动绿色能源的国际合作向区域化、集团化发展。二是国际经贸体系的基本特征。跨国经贸关系中，主要国家是更加坚持全球化、自由化政策立场，还是更加倾向于创设更多的国际贸易壁垒、限制国家间自由贸易，会直接影响绿色能源产品的交易成本和供应链稳定程度。三是国际绿色能源合作的跨国金融支持情况。绿色能源的发展离不开政策性金融项目的有力支持。多样化的跨国融资渠道、保持较快增速的融资规模和明显具有比较优势的金融扶持政策，将成为绿色能源国际合作持续深化发展的重要推动力。

社会维度，主要体现在两点。一是主要国家和地区社会大众对发展绿色能源的支持情况，核心是社会对使用和推广普及绿色能源的成本可负担性和经济可持续性。如果一国民众认为使用绿色能源导致的经济或安全负担显著大于传统能源，就会对发展绿色能源表现出排斥乃至反对的态度，进而抑制绿色能源的国际合作。二是主流国际社会对绿色能源国际合作的意愿。从根本上讲，国际能源绿色转型需要各国之间携手并进，相互配合，但在实际运行中，基于各国能源转型的不均衡性，绿色转型本身具有天然的国际政治属性，很容易与贸易保护政策、国家地缘竞争等结合，衍生出绿色贸易壁垒、绿色能源武器化、绿色经济保护主义等问题，阻挠绿色能源更通畅的跨国合作。

技术维度，主要体现在两点。一是绿色能源技术创新与研发投入情况。技术进步是推动绿色能源发展的关键动力，主要国家在该领域的研发投入和创新能力不仅直接影响其在国际合作中的地位，而且也会成为全球绿色能源技术和产业发展的重要力量。二是绿色能源技术保护主义的发展情况。前沿绿色能源创新往往具有创生未来新产业竞争热点的潜能，因而具有较高的经济和安全敏感性，明确限制绿色能源技术的跨国转让，或者禁止相关领域的研发合作，也会导致绿色能源国际合作受限。

能源维度，主要体现在两点。一是国际能源绿色发展的基本趋势。如果主要国家和地区、主要跨国能源企业都倾向于发展绿色能源，则尽管可能遭遇发展阻力，但总体上仍会表现出较好的合作前景。反之，国际合作则可能晦暗不明。二是主要国家和地区能源基础设施的建设情况，特别是电源、电网等设施的建设情况，构成了社会绿色转型的基础。各国在风光、电网等领域的建设投资与发展情况将影响其在国际绿色能源合作中的参与度和话语权。电网公平接入和应对可再生能源大规模接入的电网韧性情况，已成为影响国际能源绿色转型的重要因素。

梳理上述影响绿色能源国际合作的关键因素，绘制表格如下：

表1  影响绿色能源国际合作的关键因素

PART.2

二、特朗普重返白宫对绿色能源国际合作关键因素的冲击

特朗普目前已经公布新一届联邦政府关于内政和能源委员会、能源部长、环保署长、商务部长等部门官长的提名，这些部门是决定美国国内能源政策和对外能源战略的核心机构，所提名的人选经过国会确认后即正式就职。从提名人选的职业经历、施政风格等综合因素判断，特朗普新的能源行政团队，势必给影响绿色能源国际合作的前述十二大关键因素造成重大冲击。其中有关键的确定性变化，也有关键的不确定性变化。

（一）

关键变量的确定性变化

第一，全球经济增长总体疲软的态势不会发生根本性改变。国际货币基金组织10月份更新的经济展望中，2024年和2025年全球GDP增速均为3.2%，持续保持低水平状态。世界银行对全球经济的展望则认为2020—2024年可能会是30年来全球GDP增速最慢的五年，低至2.4%，且缺乏向好动能。国际经贸体系中的贸易保护主义愈发突出，国际直接投资的自由度处于数十年来的低谷，一般经贸活动的泛安全化和泛政治化趋势显著，国际经贸逆全球化现象更加明显。

第二，主要大国之间的地缘关系持续紧张，中东、俄乌等热点地区的混乱和纷争状态难以得到迅速解决。但出于对核战争的恐惧，以及大国间危机管控机制的有效运行，大国地缘关系斗而不破的局面勉强得以维持。而由幕后大国支持的次级代理人战争、混合战争将更加频繁，甚至有进一步升级的可能。

第三，国际能源领域加速清洁低碳转型的基本趋势不会逆转。国际能源署发布的研究报告显示，近些年绿色能源领域的投资规模和技术突破，在增速上已经大幅超过传统化石能源领域。主流跨国能源企业、具有世界影响力的科技巨头、商业集团等，都以积极参与绿色低碳转型乃至引领绿色创新为主流叙事话语和转型发展目标，并借以扩大社会公众的支持。除非遭受更重大突发事件的冲击，这一绿色转型的基本态势不会逆转。

第四，绿色能源前沿技术的国际扩散壁垒持续增多，跨国能源技术合作的政治限制不断增多。以德国、法国为代表的欧盟明确将先进绿色能源技术列为关乎其未来竞争力的敏感领域，限制对外研发合作和外资投资并购。美国则将先进电池技术、先进能源装备关键部件等列入禁止或限制对外转让清单。特朗普第二任期内，绿色能源技术的泛安全化趋势不会得到有效遏制。

第五，美国国内关于发展绿色能源的政策支持将显著降低，不仅政策增量大幅减少，而且已经得到拜登政府批准实施的若干政策，也存在被取消的可能。特别是拜登政府通过《削减通胀法案》等划拨给绿色能源技术研发支持的财政资金，很可能将被大幅削减，受资助的项目数量也将大幅减少。资助重点会从风光、电池、氢能等技术领域，转向核能和传统能源的清洁高效利用方面。但总体上，美国在能源技术创新领域的总资助，即便没有明显增长，也不会显著下滑。

（二）

关键变量的不确定性变化

第一，针对绿色能源国际合作的跨国金融支持机制及其顺畅运行，能否维持向好局面存在较大不确定性。跨国绿色金融支持以跨国绿色合作为基础。全球经济疲软和经贸体系中逆全球化现象持续扩散，跨国绿色金融业务风险敞口不断扩大，金融业务主题从扩规模向防风险转变，意味着跨国绿色金融发展很难维持以往强劲势头。

第二，欧洲主要国家在维护能源安全、满足经济社会对能源的基本需求和加快能源绿色转型之间的政策选择，存在较大的不确定性。一方面，面对延宕至今的俄乌冲突，欧洲主要国家纷纷选择加快推进能源绿色转型以最终实现能源自主、确保能源安全；另一方面，在俄罗斯对欧传统化石能源基本断供之后，以德国为主要代表的经济体面临天然气和电力价格飞涨、民众和中小企业负担不断增加、全社会能源综合成本不断推高的问题。在能源绿色转型的理想前景和加大以化石能源特别是煤炭为主的综合能源供给、满足能源缺口的现实面前，欧洲能源保供战略极具复杂现实主义特征。随着欧洲各国民众对能源通胀问题的容忍度持续下降，主要国家和地区能否维持激进的绿色能源发展立场，存在极大的不确定性。

第三，全球绿色能源供需格局中，大国地缘关系将压倒绿色能源合作的客观需要，从而使得绿色能源国际合作的前景面临重大不确定性。中国是毋庸置疑的全球最大绿色能源产品供应国，而欧洲、日本等则是最大的需求地。在理想化的经贸关系中，中欧、中日之间绿色能源合作具有天然合理性。然而，在更为敏感的政治议题上，中美欧日之间存在不可忽视的鸿沟。在国际事务中，已经逐渐形成了美欧日协同对中国展开地缘竞争乃至地缘围堵的情形。因而在中美欧日之间，绿色能源合作往往服从于更宏大的地缘竞合关系，并充满不确定性。

第四，绿色能源快速发展的国家和地区，其能源关键基础设施建设短板的补足情况，存在较大不确定性。近些年国际能源绿色转型的主流是加快风光电源的发展，但随着风光大发展，全世界正面临风光等可再生能源大发展之后的消纳问题，这需要建设足够韧性和灵活性的电网系统，也需要有更加灵活的可再生能源电厂直连等解决方案。但无论是建设和改造升级电网系统，还是推广可再生能源电厂直连方案，都涉及诸多监管部门和相关利益方的复杂博弈，短时间内难以得到有效解决。这意味着对不同国家和地区，直接关系到绿色能源发展效果的电网等基础设施建设情况存在极大不确定性。

（三）

确定性与不确定性之间的相互影响

在前述各项因素的确定性和不确定性变化之间，还存在着各变化因素之间的相互影响关系。总体上，政治因素与经济因素相互影响，但当前政治因素对经济因素的决定性作用更为明显。社会和技术因素对政治因素有一定的影响，但同样是主要受政治因素的单方面决定。这些因素的相互作用，基本决定了当前和今后一段时间，绿色能源国际合作将表现出以下三个方面的基本特征。

一是绿色能源国际合作将更加具备地缘政治经济竞争色彩。能源的国际合作本就是国际政治经济活动的一个方面，因而不可能独立于更宏大的国际政治经济关系格局而存在。当前国际关系中的大国竞争复归的主基调，决定了绿色能源的国际合作也将充满地缘竞争色彩。这意味着秉持全球经贸自由化时代的若干观念，如基于全球绿色能源发展的客观需求，指导和规划本国绿色能源产业，可能将遭遇较大的问题。

二是绿色能源国际合作将呈现更加显著的区域化、集团化特点。全球性的国际合作前景难料，但与经贸地区一体化、政治集团化相协调的区域绿色能源合作将得到较为明显的发展。特别是跨大西洋能源伙伴关系、中国—东盟绿色能源合作等，将与更为宏观的经贸、金融、数字产业、安全等全方位多领域深层次合作相互配合、相得益彰，实现更为强劲的发展。

三是绿色能源的国际合作将与传统能源的国际合作格局表现出较大的重合性。国际地缘关系的基本特征决定了作为绿色能源供需双方主要力量的中美欧日等国将重新寻求绿色能源合作的重点方向。美日欧之间通过双边或多边经贸协定，以强化供应链韧性和扶持本国绿色能源产业的名义，重建绿色能源合作网络，并尽量把中国排除在外。作为最大的绿色能源供给方，中国被迫转移绿色能源国际拓展方向，重点向东盟国家、中东、中亚、北非、拉美等国家和地区开拓，而这些国家和地区正是中国油气资源赖以进口的主要地带。由此，中国的绿色能源国际合作逐渐呈现出与传统化石能源国际合作地理一致、方向相反的特征。例如，近年来中国与沙特等国的能源合作关系中，沙特向中国出口大量的油气资源，而中国则向沙特出口了规模可观的太阳能发电设备，承建了沙特规划建设的大型新能源工程项目。在这对关系中，传统能源合作与绿色能源合作构成了完整的贸易循环。这意味着对中国而言，“一带一路”国家和地区不仅关系着传统能源的安全保供问题，而且也是国内绿色产能有效、有序对外转移的关键。

PART.3

三、特朗普执政后绿色能源国际合作或出现的典型场景

典型场景一：美国重返以化石燃料为中心的能源政策，特朗普以本国油气产能为工具持续增强其国际霸权优势

无论是特朗普还是其所任命的内政与能源委员会主任、能源部长、商务部长，在能源议题上，均对拜登政府激进的绿色能源转型持反对态度。特朗普的能源行政团队并非全部反对能源转型，但均认为建立在对化石能源高效、清洁利用基础上的能源转型要优于大规模发展风光可再生能源。因此，特朗普新一届能源行政团队将重返化石燃料为中心的能源政策。

当前，美国已经成为全球最大的LNG生产和出口国，在欧美对俄罗斯化石能源出口实施制裁的背景下，美国成为国际油气市场中填补俄罗斯空缺、维持国际油气市场基本供需稳定的重要力量。美国在全球化石能源领域的这种决定性优势，在某种程度上也是实现了特朗普在第一任期时提出的“能源新现实主义”政策目标。在新的任期内，特朗普政府将会继续挖掘这种优势，使其成为扩大美国霸权利益的重要手段。一是可能以此为条件要求欧洲盟友承担更多的安全防务责任，分担美国的安全负担，为此可能不惜威胁提升对欧LNG出口关税。二是在中东地区的政策偏向于更加强硬，对伊朗等传统油气出口国家实施更为严厉的制裁乃至支持以色列对周边油气国家实施更大规模和更高强度的军事打击，并以此为要挟，逼迫石油输出国组织增加石油产能，压低国际油价，使其保持在大约60～80美元/桶的区间范围内，以便最大化地满足美国国家利益。三是对华继续实施加征额外关税政策，对自华出口至美国的绿色能源产品设立更为苛刻的贸易壁垒，并以此为手段要求中国从美国购买更多的油气、粮食、肉类等资源。

典型场景二：美国二次退出《巴黎协定》，缺席全球气候治理

特朗普及其能源行政团队对气候变化和全球气候治理持怀疑态度。第一任期时特朗普就签署命令，美国从《巴黎协定》中退出，这导致全球气候治理进程遭受重挫。当前，距离2030年的时间节点只剩5年时间，如果特朗普信守拜登政府制定的美国到2030年实现温室气体排放减半等目标，势必需要严格遵守拜登政府精心测算的各领域减排路线图。这恰恰是特朗普所不可能做到的。因而，特朗普将毫不迟疑地推翻拜登政府的减排目标，并大概率再次从应对气候变化的国际机制中退出。

相较于他的第一次退出，本次退出产生的连带影响或将更大。这是因为，随着国际地缘关系的持续紧张，欧洲中心地带的能源供应紧张已经越来越成为经济社会发展的重大拖累。长久以来大力支持绿色低碳发展的欧洲民众和中小企业，可能借特朗普二次“退群”而掀起重归传统能源的浪潮。届时不仅全球应对气候变化事业面临行动困难，就连绿色能源的国际合作，也将面临更多的挑战。

PART.4

四、结论与建议

借助智库情景分析法，通过分析特朗普二次执政后影响绿色能源国际合作的关键因素及其变化情况，可以肯定，特朗普的“回归”，将给国际绿色能源合作带来不可忽视的不利影响。对我国而言，这固然有不利的一面，但也潜藏着化危为机的可能性。基于未来可能出现的典型场景分析，建议从三个方面做好应对预案。

一是对中美关系而言，应从打造两国经贸关系新的“压舱石”的高度，进一步深入谋划、适时重启、扩大两国天然气合作事宜。对美国的天然气贸易合同，宜本着“能签尽签”的原则，加快进口。为确保能源合作的深入、可持续，赢得战略主动，我国可以先声夺人，提出两国关系中能源议题中立的主张，避免能源贸易与其他敏感议题相互捆绑。

二是针对欧洲国家，应抓住欧洲对特朗普重返白宫、对欧政策存疑的时间窗口，一国一策，积极主动深化绿色能源合作。对德国，应积极开拓氢能、能效技术等领域的合作；对英国、法国，应重点以深化核能合作为突破口。特别是要抓住当前欧盟放弃对中国电动汽车加征额外关税的机会，主动作为，加强谈判沟通，争取双方就绿色转型重大关键问题达成战略一致性，推动碳排放标准的相互认证，共同解决应对气候变化和发展清洁能源方面即将出现的“特朗普挑战”。

三是鉴于中国的绿色能源国际合作已经与传统能源的国际合作版图高度重合，且在应对气候变化和发展清洁能源领域取得了举世瞩目的成就，应在特朗普二次退出国际应对气候变化机制之后，继续高举清洁低碳转型的旗帜。加快实现清洁能源技术的更大突破，并在建设新型电网系统、新型电力系统、新型能源体系方面尽快取得里程碑式进展，通过自身卓有成效的绿色发展，为其他发展中国家提供一条可与欧洲模式相媲美的转型发展之路。

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